发用电计划放开工作要明晰三个问题，一是为什么要有序放开;二是什么算是有序放开;三是在各地的实践中如何确保放开井然有序。积极有序放开发用电计划与积极稳妥推进电力市场建设，只有融为一体，才能真正推动新的体制机制落地生根，否则就会导致地方在落实改革政策时无所适从。

积极有序放开发用电计划是电力体制改革明确的近期重点任务，其与积极稳妥推进电力市场建设，是“一个硬币的两面”。只有二者良性互动，才能真正推动新的体制机制落地，否则就是“两张皮”，必将导致地方在政策执行中各取所需、各自为政。

部署发用电计划放开工作要明晰三个问题，一是为什么要有序放开;二是什么算是有序放开;三是在各地的实践中如何确保放开井然有序。个人认为，回答上述三个问题的关键是要广视角地理解有序放开发用电计划的内涵和理论基础，有序与有向和有效相结合，“放开两头”与“管住中间”相结合，将科学制定和阳光执行市场准入与退出机制作为工作实施的重要抓手，将放开节奏与电力市场化建设推进步伐相协调作为工作实施的基本遵循。

稳妥有序是电力体制改革的明确要求

首先，全面领会中央改革系列文件精神。精准理解并贯彻落实电力体制改革精神，要研读文件“1+n”。“1”就是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，“n”当中除了中发9号文件外，还包括2015年8月24日下发的《中共中央 国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(中发〔2015〕22号)，2015年10月12日下发的《中共中央 国务院关于推进价格机制改革的若干意见》(中发[2015]28号)，2016年7月5日下发的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]号)等等，特别是中央关于稳步推进国企国资改革的一系列决策部署。

电力工业是国民经济的基础和支柱产业，涉及上游的能源资源行业和下游诸多行业乃至全社会。涉及投资、规划、运行、管理的方方面面，固定资产比重高，技术和资金密集。电力体制改革是国家全面深化改革的一个有机组成部分，需要从全局角度统筹兼顾，态度积极、步伐稳健。

其次，理性看待电力体制改革过程中的双轨制问题。基于中国特色社会主义市场经济的实践经验和目标取向，基于中国社会传统文化沿袭，落实中发9号文应理性认识和接受双轨制。中国电力工业走向市场化相对较晚，“双轨制思维”植根很深。当前电力工业运行格局，“全国联网但省为实体，计划为主但市场跃动”，是2002年5号文件指导下区域电力市场化建设推进严重受阻、各方利益博弈后退而求其次的无奈结果。某种程度上各个利益群体共同“阻碍”了改革，近来也深受其累。

本轮电力体制改革实际上选择了双轨制改革路径。电量电价的双轨制，有序缩减发用电计划，以便推进电力交易，逐步实现发售电价格由市场形成;

配售电业务的双轨制，逐步向符合条件的市场主体放开增量配电业务;

交易机构设置的折衷，推进交易机构相对独立，允许各地探索不同组建形式。

当然，电力改革双轨制模式也有弊端，比如价格的扭曲、权力寻租以及转型中的阵痛等，但在改革路径上，中发9号文已经进行了艰难、理性的选择，“充分考虑各方面诉求和电力工业发展规律，兼顾改到位和保稳定”。

改革要坚持有向、有效、有序，三者不可偏废

面对各种理论思潮和利益集团的博弈，电力体制改革的步伐可谓谨而慎之。中发9号文件特别强调改革“三有”，即有向、有效、有序。“有向”即改革的方向问题，“有效”即改革的内容问题，“有序”即改革的实现方法问题。三者互为支撑，完整构成改革逻辑体系，不可偏废。比如我们讲有序放开发用电计划，不言自明的含义还应包括“有向”地放开发用电计划和“有效”地放开发用电计划。

第一，“有向”即改革的方向问题。中发9号文件在指导思想上，明确坚持社会主义市场经济改革方向，从我国国情出发，坚持清洁、高效、安全、可持续发展，全面实施国家能源战略，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系;在总体目标上，提出通过改革建立健全电力行业“有法可依、政企分开、主体规范、交易公平、价格合理、监管有效”的市场体制;在基本原则上，强调坚持市场化改革，区分竞争性和垄断性环节，在发电侧和售电侧开展有效竞争，培育独立的市场主体，着力构建主体多元、竞争有序的电力交易格局，形成适应市场要求的电价机制，激发企业内在活力，使市场在资源配置中起决定性作用。

第二，“有效”即改革的内容问题。中发9号文件力图探索一条电力市场有效竞争的方法和实现途径。有效竞争是由美国经济学家J. M.克拉克针对完全竞争概念的非现实性提出来的，是介于过度竞争与垄断之间，既可以发挥竞争效应，又能发挥规模经济优势的市场竞争格局。史蒂芬·索斯尼克依照市场结构(S)——市场行为(C)——市场绩效(P)框架提出了目前较有共识的有效竞争标准。即市场结构标准是：有相当数量的企业，并且没有任何企业处于支配地位;适度的质量差别并有相应的价格差别;产业的进入和退出没有人为的障碍;合理的信息流动。市场行为标准是：企业之间不是串谋而是竞争;没有不公平、排斥性或掠夺行为;没有误导性促销活动。市场绩效标准是：生产和资源配置是有效率的;促销费用保持在适度水平;利润应该足够酬报投资和鼓励创新。

第三，改革政策应坚持“三有”并重。改革的“有向性”要求我们要认识清楚，放开发用电计划不是为放开而放开，其目的在于培育、建设、推进和完善电力市场，使市场在资源配置中真正起到决定性作用。改革的“有效性”要求我们，放开发用电计划要注重市场竞争效果、具体问题具体分析，通过竞争真正实现电力工业的清洁、高效、安全、可持续。因此，研究部署放开发用电计划工作，要理论与实践相结合，坚持正确的市场理念，采纳成熟的市场模式，使用标准的市场术语。放开发用电计划工作要贯彻落实“简政放权、放管结合、优化服务”的改革精神，不断提高政府效能，该给市场的就要完全放给市场，该放手的舍得放手，不能“把着不放”，更不能“边放边抓”。

“放开两头”要与“管住中间”并行

“网运分开”是十八届三中全会关于能源领域改革的明确要求，反映在电力、天然气等能源及其价格改革中，就是在架构上“管住中间、放开两头”，落实到电力行业，就是要重新定位电网企业功能，改变电网企业集电力输送、电力统购统销、调度交易为一体的传统状况。

“两头”的放开与“中间”的管住，是一个内在的对立统一关系，“管住中间”是“放开两头”的基础，两者不能割裂。如果中间的输配环节价格不明确、监管体系不牢固，两头的发用电计划的放开终究只能是寄生于旧有的购销价差和行政指令性的过网费之上。如果输配环节做不到公平开放，输配服务标准不明确、不透明，那么小网与大网之间、发用双方之间的各类协议合同就不会牢固，市场也谈不上稳健，秩序失范而威胁改革顺利推进的风险必然存在。

目前，行业监管特别是输配环节监管乏力，缺乏“管住中间”行之有效的具体方法手段。因此，中央编办应研究落实中发9号文件“完善电力监管组织体系”的具体措施，国家发展改革委和国家能源局应加强协调配合，并行推进“管住中间”和“放开两头”两方面的工作，有效开展电力交易、调度、供电服务和安全监管，加强电网公平接入、电网投资行为、成本及投资运行效率监管，为加快放开发用电计划创造条件。

放开发用电计划应坚持政企分开

政企不分是与计划经济相伴而生的，在特定历史时期为我国的经济建设和政治目标的实现作出了贡献，在社会主义市场经济条件下，其所隐含的制度性缺陷日益成为我国经济发展的绊脚石。中发9号文件明确要求应在“进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上”推进电力体制改革工作。

放开发用电计划不能一放了之，更不是将法定的政府计划职能交到电网企业手中;交易中心采用电网企业全资子公司和绝对控股公司的模式的，也不能交到交易中心手中，否则经过多年初步形成的政企分开成果将毁于一旦。个别地区，交易中心突破自身职能定位，在市场准入、发用电量放开规模和步骤上变配合角色为主导角色，都是代行政府职能的具体表现，长此以往计划不但未放开，政府或电网企业的垄断地位反而更加牢固。

准入与退出机制是放开发用电计划工作的抓手

首先，准入机制影响市场结构，用户放开规模应与发电机组放开容量相匹配。从经济学产业组织理论上讲，所谓进入壁垒，是指相对于企图进入的新企业，现存企业所具有的竞争优势，或者说是新企业进入所面临的各种不利因素。它反映了新企业与现存企业之间竞争条件的差异，影响到该市场的垄断竞争状况，从而进入壁垒是影响市场结构的重要因素。进入壁垒的形成来源之一是政策和法律法规，即准入机制，其原因往往是政府出于宏观调控的需要，对新企业进入进行政策和法规的管理和限制。进入壁垒与市场结构紧密相关，是一把“双刃剑”。一方面进入壁垒的存在引起价格扭曲，造成社会福利损失;另一方面进入壁垒存在又具有正面作用，这是因为进入无壁垒的、原子型的完全竞争市场结构，尽管从理论说可以达到社会福利的极大化，但它却是以资源配置效率的牺牲和产品效用的损失为其代价的。

有序放开发用电计划的过程中，双轨制导致进入市场的供需比与整个行业的供需比存在差异，存在政策性导致价格严重扭曲的可能性。发、用双向的电量放开策略不同，价格的扭曲程度也就不同。这就要求在市场主体的准入与退出机制上，科学制定、严肃对待，尽力确保用户放开规模应与发电机组放开容量相匹配。

其次，用公开透明的准入规则颠覆“特批进入”潜规则。以往的诸多文件已经要求按照电压等级或用电容量批次放开用户参与直接交易，实践中大部分地区已经放开电压等级到110千伏(66千伏)用户，个别地区已经扩大到35千伏和10千伏用户。但部分地区出现了用户选择性的“特批进入”，准入原则和标准不透明的问题。无论是按照电压等级和用电容量，还是采用按行业放开、新用户放开，政策都要明确。中小用户无法参与电力直接交易的，可由售电公司代理参与电力直接交易，这就为售电公司参与市场、增加市场活跃度奠定了制度基础，但各地要界定清楚中小用户的具体标准。“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察”，因地制宜放开用电计划的权限应该下放到地方政府，但国家必须明令各地做到准入标准和准入流程公开透明，否则会造成部分直接交易用户成为用电特殊主体，导致用户之间和不同地区之间出现竞争不公平的问题。

第三，“全进全出”，“釜底抽薪”，电网企业保底服务保量不保价。在实践中，一些地区准入用户时有两种现象：一种是用户部分电量纳入市场交易，部分电量仍作为计划;另一种是用户可自由退出市场不参与交易。这就导致用户在计划和市场之间“游离”，市场对其有利时选择市场，计划有利时选择计划，在用户规避风险的同时，实际上单边地增大发电企业的经营风险。因此，用户准入时用电量应“全进全出”，要么全市场、要么全计划。文件采用“釜底抽薪”策略，明确220千伏电力用户已全部参与直接交易的地区，应尽快取消220千伏用电目录电价，110千伏用户已全部参与的，应尽快取消110千伏目录电价，即相应用户必须直接参与市场或通过售电公司购电;明确对未纳入优先购电的电力用户，退出市场后的用电量或者电力直接交易合同之外的用电量，由电网企业按照政府定价保底供应，但保底价格应高于市场平均价格，从而促使用户与发电企业理性商谈中长期交易规模、价格等事项。

发用电计划放开的节奏应与市场建设路线图契合

积极有序放开发用电计划与积极稳妥推进电力市场建设，只有融为一体，才能真正推动新的体制机制落地生花，否则就会导致地方在落实改革政策时无所适从。一般意义上讲，当中长期直接交易电量增长到本地区的10%～30%时，由于电网结构导致输电阻塞、电源结构灵活性不足导致调峰困难等诸多原因，调度中心将难以执行中长期交易电量合同。基于问题导向，此时引入能反映实时价格信号的日前市场和实时平衡机制将成为必须。

因此，“放得开”与“接得住”必须相辅相成，有序放开发用电计划的节点最好不是简单的某年某月，而应首先是什么时间具备开展什么模式电力市场的条件，相应放开多大规模的发用电计划。否则极有可能发生发电企业因担心交易电量落实不公平而加大对电力调度机构公关力度的情况，进而引发秩序失范。

发用电计划放开工作能否取得实效，一要看各地有序放开的方案与电力市场建设方案之间能否更加紧密地结合，二要看牵头有序放开的部门与牵头电力市场建设的部门之间能否更加紧密地配合。“加强纪律性，革命无不胜”，良好的互动工作机制和领导机关的表率作用在有序放开发用电计划工作中怎么强调都不为过。

(作者系华北电力大学教授、中国能源政策研究中心主任)