“十三五”时期，推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一系列硬措施，真抓实干才能见效。习近平总书记在五中全会规划建议说明中指出：“实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，就是一项硬措施。这就是说，既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。这项工作做好了，既能节约能源和水土资源，从源头上减少污染物排放，也能倒逼经济发展方式转变，提高我国经济发展绿色水平。”十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》很好地体现了这一思想，提出“实施能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动”。请随“学习中国”小编一起学习。

一、能源消耗双控

能源是现代经济增长的动力之源，是国家经济可持续发展和安全的重要物质基础。随着中国经济的快速发展、经济总量的不断扩大，工业化、城市化进程也在加速发展，能源消耗在迅速增长，环境恶化也在不断加剧。在能源与环境的约束下，要保持经济的快速和可持续发展，必须构建安全、稳定、环保的现代能源消费体系。在2014年6月14日举行的中央财经领导小组会议上，习近平总书记指出：“坚决控制能源消费总量,有效落实节能优先方针,把节能贯穿于经济社会发展全过程和各领域,坚定调整产业结构,高度重视城镇化节能,树立勤俭节约的消费观,加快形成能源节约型社会。”

实施能源消费总量控制是我国重要战略。过去几十年，大规模的能源消耗为经济增长提供向上动力。“十一五”期间，我国能源消费总量从2005年的23.6亿吨标煤，增至2010年的32.5亿吨，年均增长率6.6%。“十二五”期间，虽然实行能源消耗的控制，但总体还是呈现增长趋势。国家统计局发布的2015年国民经济和社会发展统计公报显示, 2015年全年能源消费总量43.0亿吨标准煤,比上年增长0.9% 。目前我国正在由保供给为主向控制能源消费转变，敞开式的能源生产和消费将受到限制。特别对高耗能产业和过剩产业实行能源消费总量控制强约束，其他产业按先进能效标准实行强约束。从国家政策取向上，“十三五”及中长期总量控制仍将延续。按照《国家能源战略行动计划(2014-2020年)》，到2020年一次能源消费总量控制在48亿吨标准煤左右，煤炭消费总量控制在42亿吨左右。“十三五”规划纲要提出：“能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。” 控制能源消费总量实际上是对煤炭、石油消费总量，尤其是降低煤炭消费占比。尤其是严控钢铁、水泥、火电等高耗能产业和过剩产业用能，做到这些行业能源消费总量只减不增。

衡量地区能源利用效率的指标主要是能源消耗强度，即单位国内生产总值能耗。能源消耗强度越高表明能源利用效率越低，反之，则能源利用效率越高。能源消耗强度的变动，一方面反映了能源消费结构的变动;另一方面也反映了产业结构的变动。李克强总理在2016年政府工作报告中指出，“十二五”时期，“单位国内生产总值能耗下降18.2%，主要污染物排放量减少12%以上。”“十三五”时期的目标是单位国内生产总值能耗下降15%。

对能源消费总量和能耗强度实行双控，是当前经济结构调整、产业升级改造、大气污染治理倒逼下的必然选择。我们已经不能坐等耗能峰值自然到来，不得不主动调控、自行断腕。从能源管理本身看，落实双控目标首先要改变以需求为主导的能源生产方式，转向对需求侧、供应侧进行双向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓励节约用能，控制过度用能，限制粗放用能。在宏观经济管理上，应继续加大产业结构调整，在改造提升传统制造业同时，加快发展现代服务业，培育发展战略性新兴产业。根据相关研究，如果降低第二产业一个百分点，提高第三产业一个百分点，单位GDP能耗可以降低一个百分点。显然，产业结构的调整是控制能源总量、提高能效最有效的措施。十三五《规划纲要》提出：“深入推进能源革命，着力推动能源生产利用方式变革，优化能源供给结构，提高能源利用效率，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。”

二、水资源消耗双控

水资源是基础性的自然资源和重要的战略资源。人类对水资源的依赖越来越严重，而我国人均水资源占有量为2100立方米，仅为世界平均水平的28%，属世界最贫水的国家之一。习近平指出：“原油可以进口，世界石油资源用光后还有替代能源顶上，但水没有了，到哪儿去进口?”习近平还强调：“水安全是涉及国家长治久安的大事，全党要大力增强水忧患意识、水危机意识，从全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视解决好水安全问题。”为此，要实施双控行动，切实加强水资源节约保护。

目前，全国年用水总量超过6000亿立方米，正常年份缺水500多亿立方米。未来随着经济社会快速发展，用水需求呈刚性增长，水资源面临的形势严峻。对于“十三五”时期的用水总量，《规划纲要》提出：“用水总量控制在6700亿立方米以内。”《规划纲要》提出要全面推进节水型社会建设，“落实最严格的水资源管理制度，实施全民节水行动计划;坚持以水定产、以水定城，对水资源短缺地区实行更严格的产业准入、取用水定额控制;加快农业、工业、城镇节水改造，扎实推进农业综合水价改革，开展节水综合改造示范;加强重点用水单位监管，鼓励一水多用、优水优用、分质利用;建立水效标识制度，推广节水技术和产品;加快非常规水资源利用，实施雨洪资源利用、再生水利用等工程。”

水资源高效利用是保障可持续发展的重要方略。干旱(水少)、洪涝(水多)和污染(水脏)是我国水资源高效利用面临的三大问题，只有科学治理和高效利用各种水资源，才能实现国泰民安，山清水秀。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》明确指出，把发展能源、水资源和环境保护技术放在优先位置，下决心解决制约经济社会发展的重大瓶颈问题;重点研究农业高效节水，开发灌溉节水、旱作节水与生物节水综合配套技术。水利不但是农业的命脉，还是城市的命脉，是工业的命脉，是国家的命脉。《规划纲要》提出：“加快完善水利基础设施网络，推进水资源科学开发、合理调配、节约使用、高效利用，全面提升水安全保障能力。”要开展水效领跑者引领行动，健全完善节水技术标准体系，加快淘汰不符合节水标准的设备和器具。《规划纲要》提出，“组织实施能效、水效领跑者引领行动。”水效“领跑者”制度是对市场上用水效率最高的节水产品给予财政激励的政策，基本做法是：政府通过财政补贴(奖补)等激励政策，激励能效水平最高的少数节能产品，一旦市场上有更多同类产品达到这一能效水平，政府就将激励的能效标准提高到新的最高水平并给予新一轮激励，依此滚动实施。

三、建设用地双控

土地资源是人类实现自身与社会发展必不可少的条件。随着我国社会经济的高速发展，大量的土地资源被用于城市建设，使得农用地的规模不断缩减。同时，在土地资源开发利用及管理过程中，存在着大量影响土地增值效益的问题，使得部分土地资源被破坏、浪费以及污染，不利于保证土地资源的持续性发展。因此，既要严控新增建设用地，又要实现对土地资源的高效利用。2013年12月召开的中共中央政治局会议强调：“必须坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率。”李克强总理强调，“大力挖掘用地潜力，提高土地使用效率”。习近平总书记指出，“像保护大熊猫一样保护耕地”。

《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》提出了“建设用地总量得到严格控制”的目标：“实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。” 控制建设用地总量，就要严格控制城乡建设用地规模;逐步减少新增建设用地规模;着力盘活存量建设用地;有序增加建设用地流量。《规划纲要》提出要强化土地节约集约利用，“严控新增建设用地，有效管控新城新区和开发区无序扩张;有序推进城镇低效用地再开发和低丘缓坡土地开发利用，推进建设用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用，促进空置楼宇、厂房等存量资源再利用;严控农村集体建设用地规模，探索建立收储制度，盘活农村闲置建设用地;开展建设用地节约集约利用调查评价。”《规划纲要》还提出：“加快建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价。健全集体土地征收制度，缩小征地范围，规范征收程序，完善被征地农民权益保障机制。开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出试点。完善工业用地市场化配置制度。”

针对 “十三五”时期建设用地利用效率问题，《规划纲要》提出,“单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。”我国工业用地效率较低，容积率平均仅为0.3-0.6;每亿元GDP占用建设用地规模为102.7公顷，与美国、日本、韩国的经济增长地耗水平相比，分别是21世纪头10年各国水平的2.3倍、8倍和4.8倍。目前各地以过度消耗土地资源为代价的传统发展方式普遍存在，部分行业和领域超标准用地、浪费土地的情况依然突出。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出：“提高城镇建设用地利用效率。要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。”《规划纲要》提出，强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，“推动优化开发区域产业结构向高端高效发展，优化空间开发结构，逐年减少建设用地增量，提高土地利用效率。”

习近平指出：“节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。”