建国以来，特别是改革开放后，利用外资办电，引进国外设备、技术、资金和管理经验，广泛采用国际先进技术成果，加快发展了电力生产能力，壮大了民族工业，增强了国家综合实力。电力工业利用外资总体上可以分为两个发展阶段，20世纪50-70年代后期是曲折发展阶段，改革开放以来是利用外资办电探索、总结、快速发展和与国际开始接轨的全面发展阶段。

　　一、1949-1978年

　　新中国成立后的50年代，我国政府就开始利用外国的先进技术、先进设备和国外贷款，建设新中国。当时主要是前苏联政府提供的政府贷款，这批政府贷款主要用于156项重点工程，其中有24项发电项目。第一和第二个五年计划期间，由于我国电力设备制造业在利用外资和国外技术、装备逐步发展之中，还不能依靠自己生产的电力设备，满足电力工业的需求，因此当时的电力设备，包括输变电设备，大都是利用国外贷款引进的。其中主要是从前苏联进口，也有从东欧如波兰、捷克斯洛伐克等国进口的电力设备。这一时期我国主要通过双边政府贷款协议，采用记账贸易方式和其他方式引进这些国家的设备。

　　60年代初期自然灾害和前苏联撤走专家对电力工业发展产生较大影响，到60年代中期，由于文化大革命“左”的思想影响，批判“崇洋迷外”和在引进工作中的“蜗牛事件”、“爬行主义”，几乎终止了与国际的交往，当时，电力部门除了向阿尔巴尼亚、朝鲜、越南等国继续提供经济技术援助外，与许多国家停止了经济合作往来，还由于受了“一无内债、二无外债”思想的束缚，电力行业不再利用外国贷款。这一时期，国家仅利用自己的少量外汇和卖方信贷，总共进口了总容量为31.2万千瓦的发电机组，这是我国电力工业史上对外经济合作最少的10年。

　　文化大革命后期，中央提出了整顿方针，开始研究并重新从国外引进发电设备，以弥补国产发电设备的严重不足。从前苏联和其他东欧国家及西方国家进口了一大批发电机组。引进这些发电设备的资金，一部分动用了国家有限的外汇储备，大都是通过出口信贷(包括卖方信贷，延期付款)和易货贸易等方式。实际上是开始逐步恢复利用外资办电。

　　1978年，我国以现金支付的形式签订了22个项目，引进成套设备和技术达78亿美元。其中也包括电站项目，因在随后的执行过程中超出国力，现汇支付困难，经中央批准，通过国家银行借用外资现汇75亿美元来支付项目建设。这实际上是由中国银行出面，向出口方银行取得的买方信贷方式来支付，由于利息高，使我方蒙受不少经济损失。由于1977-1978年发展计划过于庞大，有些在建的电力项目中途停建或缓建。

　　70年代联合国恢复了我国的合法席位，中日、中美正式建立外交关系，我国与前苏联和东欧国家关系的改善，这一切良好的政治环境和国际环境，为改革开放后的80年代电力工业利用外资及将来的发展打下了良好的基础。

　　二、1979年以后

　　党的十一届三中全会后，邓小平同志总结了中国长期停滞落后的教训，提出了对外开放的指导方针；主张利用国外的资金、技术、管理经验，并指出我国对外开放和利用外资不是权宜之计，不是短期的方针，而是长期的基本国策。

　　电力工业在这个历史阶段，利用国内外有利的时机，积极而有效地利用外资办电，取得显著成效。近20年内累计利用外资200多亿美元。

　　(一)1979-1984年

　　1.利用外国政府和国际金融机构贷款办电

　　在改革开放政策的指引下，1979年7月，五届人大二次会议通过并颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》，这是我国制定的第一部利用外资的法律，为发展我国对外经济合作开拓了新渠道。同年8月，国务院设立了外国投资管理委员会，负责统一管理全国利用外资工作。

　　1979年夏季，我国政府有关部门开始与日本政府就使用日元贷款进行接触，1979年9、10月份双方互访，12月份日本首相大平正芳访华，明确表示，“作为日本要对中国正在进行的现代化建设的努力给予尽可能的协助”，并正式承诺向我国提供“日元贷款”。第一批贷款从1980年至1984年，贷款金额230亿日元，共7个基础设施项目，电力方面有湖南省五强溪水电项目，实际利用外资1.4亿日元(此项目因故没有利用此贷款，后来贷款用于施工企业购买施工设备)。

　　1980年我国恢复了在国际货币基金组织和世界银行的合法席位；同年4月，世界银行行长麦克纳马拉访华；5月15日，世界银行执行董事会会议，决定恢复中国政府在世界银行的代表权。1982年，我国开始计划利用第一笔世界银行(1984财政年度)项目贷款，电力部门的鲁布革水电项目成为第一个利用世行贷款的电力项目，贷款金额为1.45亿美元。

　　2.我国第一个中外合资和合作办电项目

　　1979年11月，广东省电力公司与香港中华电力有限公司，联合进行广东大亚湾核电项目的可行性研究，1982年2月经国务院批准。这是第一个中外合资办电项目，也是全国最大的中外合资项目。

　　1983年，深圳经济特区政府就广东沙角B电厂，与香港合和实业有限公司签订了我国第一份外商直接投资办电的意向，1984年经国务院批准，这是我国第一个外商直接投资的“建设—拥有㎏移交”(BOT)电力项目。

　　自80年代初期，国家就把电力工业这一基础产业，作为利用外国直接和间接投资的重点和优先领域。

　　3.“一家办电”逐步向“多渠道集资办电”发展

　　80年代初期，水利电力部的各级领导十分重视利用世行贷款和外国政府贷款办电项目，至1984年，签订贷款协议总金额达10亿美元。

　　1984年10月，在全国对外经济贸易工作会议上，电力工业利用外资的进展，受到新闻媒体的关注。同年12月8日，当时的国务院副总理李鹏召集有关部委举行专门会议，起草了《关于利用外资加快电力建设问题的会议纪要》，决定把利用外资作为一项增加“七五”国民经济发展计划中电力建设投资、加快电力建设的重要措施。《会议纪要》决定成立华能国际电力开发公司作为利用外资办电的又一个专门机构。会后，电力行业一方面通过水利电力部作为政府渠道，扩大与国际金融机构和外国政府贷款机构的联系；同时开始利用企业渠道，以华能国际为主，以及随后成立的新力公司和省级电力投资公司，开始了多渠道利用外资办电的新局面。

　　(二)1984-1992年

　　1.广泛利用外国政府贷款办电

　　日本政府贷款，主要是日本海外经济协力基金提供的日元贷款，日元贷款属政府长期低息优惠贷款，其还款期长达30年，含10年宽限期；利息较低，对电力项目尤为优惠，最低为0.75%，最高曾达33%。

　　1979年开始的五强溪水电项目是第一批日元贷款项目，由于项目缓建，仅用了1.4亿日元，采购了一些施工设备。自1984年第二批日元贷款开始，广西红水河上的天生桥二级水电站，利用日元贷款773亿日元，主要用于采购水轮发电机和施工机械，是当时利用日元贷款最多的一个项目。1986年，湖南五强溪水电站恢复建设，利用了第二批日元贷款85亿日元。

　　除日本政府贷款外，1979年起，比利时作为第一个向我国提供政府贷款的欧洲国家，为河南姚孟电厂提供贷款2.15亿美元；自80年代始，向我国提供政府贷款的国家还有：奥地利、加拿大、英国、芬兰、法国、科威特、西班牙、德国、意大利、瑞士和瑞典等。

　　2.电力项目成为利用世界银行贷款的主要领域之一

　　世界银行是我国利用外资的主要国际金融机构，充分利用世界银行的项目贷款，也标志着我国改革开放政策的成效。电力行业是利用世界银行贷款最主要的一个领域，自1984年云南鲁布革水电项目利用世界银行贷款以后，80年代相继利用世界银行贷款的电力项目是徐州至上海输电项目、浙江北仑港火电项目、广西岩滩水电项目、福建水口水电项目、上海吴泾火电项目、浙江北仑港火电扩建项目共7个电力项目。

　　为保证贷款项目的成功，实施了一整套的贷款程序，还对整个电力行业进行评价，提出了技术援助项目。80年代比较有成效的技术援助项目包括：建立国际竞争性招标制、工程监理制、业主责任制；在电站项目建设上，要求进行可行性研究，进行详细的技术分析和经济分折；世界银行还要求项目建设由单纯的计划、行政管理过渡到利用法律、合同加以管理。因此，利用世界银行贷款，对于电力部门的改革，对于电力行业由计划经济向社会主义市场经济转化，起到了重要的借鉴作用。

　　3.开始利用亚洲开发银行贷款建设电力项目

　　亚洲开发银行是亚太地区政府问的金融机构，1983年2月我国政府正式提出要求加入亚行。1986年3月10日，亚行正式宣布我国为其成员。在我国加入亚行的第二年，吉林长山电厂油改煤项目就成为第一批亚行对华贷款项目。

　　亚行对我国贷款，主要是能源、交通、通讯和环保等领域。在电力方面，支持水电和火电的协调发展，并在发展火电项目时，尽可能支持热电联产项目，以减少对环境的影响。亚行还支持老厂改造项目；优先发展输变电项目；以技术援助方式，支持电力行业的机构改革，支持民营企业和国外直接投资办电。

　　4.华能国际电力开发公司利用出口信贷建设一批电力项目

　　华能国际组建以后，发挥我国政府鼓励其利用外资办电所给予的优惠政策，通过招标形式，利用出口信贷进口了一批大型电力项目，其中有：汕头燃机电厂；大连、福州、南通、上安4座火力发电厂，各安装2台30万千瓦机组；岳阳、珞璜两厂各安装2台36万千瓦火电机组；上海石洞口二厂装2台60万千瓦机组。这些机组均利用了意大利、法国、日本、美国、加拿大、英国、瑞士等国的设备和相应的出口信贷。

　　这批利用外资办电的项目，不仅引进了设备、技术，还引进了国外现代化的管理经验，与其他一些原有大型火力发电厂相比，在建设速度、单位千瓦的定员、煤耗和其他效益方面，均有很大提高。

　　5.利用外商直接投资办电取得初步成效

　　80年代我国第一座中外合作电厂——广东沙角B电厂，从1985年7月1日开工以后，1986年由46家银行组成的银团签订项目贷款协议，贷款金额为33.3亿港元；1987年4月18日，第一台35万千瓦燃煤机组投产。同年7月签订第二次490亿日元的贷款协议，9月30日第二台机组投产，比原计划提前半年。自此为期10年由香港合和电力公司独家进行运行管理，协议到期后全部电厂移交深圳能源开发公司。

　　沙角B厂合作成功，在国内外引起很大反响。世界银行组织咨询专家组对亚洲几个独立电厂进行调查，认为沙角B电厂“成为世界各地建设BOT项目的样板”。

　　中外合作投资办电成功的因素，一是我国当时电力严重短缺；二是境外开发商积极参与；三是BOT模式在售电价格上有吸引力；四是我国政府有鼓励外商直接投资办电的优惠政策。

　　6.80年代末利用外资办电受到的影响

　　从80年代末开始，日本政府停止了第三批日元贷款谈判；世界银行停止了1990年度贷款项目的调查和预评估；正在施工的项目，如福建水口水电项目，贷款不能按时支付，影响了工程进展；有些电力项目工地的外国专家撤离回国，使利用外资办电的各方面工作都受到了严重影响。对此，电力行业坚持党的改革开放政策，积极对外开展各项工作，按已签订的合同和贷款协议建设好外资项目，还利用这段时机，努力做好计划建设的电力项目申请利用外资的各项准备，从而为90年代加快发展利用外资办电创造了条件。

　　(三)1992年以后

　　90年代是电力工业利用外资办电的快速发展阶段。电力短缺的局面在90年代后期得到缓解，这与90年代快速发展利用国外贷款、外商直接投资办电有关。

　　1.恢复和发展国外贷款办电项目

　　自1992年开，国际金融机构和外国政府贷款项目全面恢复，世界银行于1992年向四川二滩水电站承诺提供9.3亿美元贷款；对海南大广坝水利水电工程和河南偃师电厂分别提供6700万和1.8亿美元贷款；1993年对山东邹县电厂、浙江天荒坪抽水蓄能电厂，分别承诺1.8亿和3亿美元项目贷款。90年代末，平均每年提供约3亿美元贷款，用于水、火电和输变电项目。

　　亚洲开发银行1993年8月批准广东抽水蓄能电站二期2亿美元贷款协议，1994年批准了黑龙江7台河火电厂1.65亿美元贷款协议；90年代提供贷款的项目还有：凌津滩水电厂、禹州电厂、棉花滩水电站和云南大朝山输变电项目。

　　1992年以后，日元贷款项目天生桥一级水电站，4台30万千瓦机组和北京抽水蓄能水电厂4台20万千瓦机组签订贷款协议；90年代签订协议的还有鄂州电厂、九江电厂、三河电厂、河津电厂等9个项目，平均每年提供2亿—3亿美元的贷款。

　　2.国外直接投资办电项目迅速发展

　　1992年春，邓小平同志南巡讲话发表以后，对外开放出现了崭新的局面。国内形成了全方位、多层次、有重点的对外开放格局，国际上西方跨国公司纷纷来我国投资，由于当时电力短缺，电力行业成为国外投资者的重点。据统计，至1998年，全国经批准设立的大中型外商直接投资电力项目公司共计39家，电站装机容量2700万千瓦，外方股本金总计约23亿美元，项目境外融资协议金额逾百亿美元。

　　1995-1997年是电力工业利用外商投资的高峰期，三年期间，增加外商投资电力项目19家，约占总数的一半；外商投入资本金约16亿美元，占总数的70%；涉及机组容量1546万千瓦，占总数的57%。这些外商直接投资的电力项目，绝大部分是火电项目，分布在广东、海南、福建、山东、浙江、上海、河南、山西、辽宁、甘肃、内蒙、安徽、广西、河北、四川各地。

　　90年代后期，有些电力企业开始在境外上市，发行股票，融资办电。

　　3.利用外商直接投资办电

　　1993年在全国电力工业利用外资会议上，电力工业部提出：根据国民经济对电力工业的需求，到2000年，全国总装机容量应达到3.3亿千瓦，从1993年起“前三年年均安装大中型机组1200万千瓦，后五年年均1600万千瓦”，“电力工业利用外资的比重必须从目前的10%提高到25%以上，才能弥补设备缺口和资金缺口”。同期，网省电力部门也广泛与外商洽谈合作、合资办电项目，在会上各地汇总的与外商洽谈的项目数量超过百余家。

　　外商直接投资办电的高峰期是1995-1997年三年时间，同时也出现了一些问题：

　　(1)我方资本金筹措十分困难，严重影响项目进展。

　　(2)项目电价不到位，还贷能力差，影响了有效利用外资。

　　(3)宏观调控和指导不够，一些地方盲目引资招商，形成一股热潮，违规与外商签订协议。

　　(4)合资、合作企业经营活动监管薄弱，侵害职工权益的现象时有发生。

　　4.总结经验，规范利用外资办电工作

　　90年代全方位、多渠道、多层次地利用外资办电，尤其是各网、省电力部门利用外商直接投资的工作进展很快，但与利用外国政府贷款和国际金融机构的贷款工作相比，由于其工作比较复杂，所以发生的问题较多。主要是缺乏规范化，个别地方也有失控的现象。

　　针对这种情况，在全国利用外资办电第二次会议上，提出以下各项要求：

　　(1)要求把利用外资的数量与实际效果统一起来。要根据国家宏观经济政策、利用外资规模、电价承受能力，合理选择项目，做到结构、质量、效益和速度并重。

　　(2)正确引导外资投向。引资项目必须是规划内项目；前期工作要有足够的深度；与外商签订协议前，必须经审查同意；要确保应有的资本金，投资不留缺口；选择合作外方，要“货比三家”引入竞争机制；外资项目的电价不得超过网内确定同类机组上网最高电价，以及提倡采用国产设备和国内承包单位。

　　(3)调整布局。加大向中西部地区倾斜，促进中西部地区经济的发展。

　　(4)拓宽渠道。各网省电力公司，选择1—2个电厂开展“利用存量资产”的引资工作，以满足新建项目与老厂改造的资金需求。

　　(5)建立“三资电力企业”监管新机制，实行规范化管理。

　　这次会议还对有关管理规定做了修订，并对“项目融资”提出了指导性文件，促进了项目融资的规范化管理。

　　外商直接投资办电，开始有序发展，遏制了电力工业利用外资过热的势头。

　　5.宏观经济环境发生巨大变化，利用外资办电进入规范化发展阶段

　　1997年，我国宏观经济环境发生许多重要的变化，主要表现为：

　　(1)宏观调控政策生效，经济过热得到有效控制，国民经济增长速度放慢；调整结构、产业升级成为我国发展经济主要目标，因而电力增长速度也相应减缓。

　　(2)电力出现买方市场，除西北电网、河南、河北电网常年缺电外，全国大部分电网供需平衡，广东、海南、东北电网装机容量还有一定裕度，市场需求成为发展电力最主要的制约因素，也成为减缓利用外资办电速度的重要原因。

　　(3)国内资金供应能力增强。由于国内储蓄率逐年增加，利用外资弥补国内资金不足的情况基本改变。

　　(4)电力工业深化改革，在“发电侧”实现“网厂分开，竞价上网”，电源项目的投资风险增大。

　　由于上述环境的改变，电力工业在90年代末实行以下利用外资政策：

　　(1)优先支持五方面的利用外资项目，即：采用国产发电设备的外资项目；国内企业承包建设与运行管理的外资项目；中西部地区的外资项目；筹资成本和上网电价低的外资项目以及有利于电力工业持续发展的外资项目。

　　(2)所有利用外资项目都要进行招投标。

　　(3)利用外商直接投资的电力项目，凡是国内能制造又能满足需要的都要采用国产设备；如进口也要与引进制造技术相结合。

　　(4)国际金融组织和外国政府的优惠贷款，主要用于开发中西部水电基地和大型坑口电厂。

　　(5)电力工业继续把利用国外贷款作为重点，同时努力开拓利用外国直接投资的各种渠道。

　　贯彻这一方针后，利用外商直接投资项目明显得到控制，如1998年批准设立的外商投资电力企业仅为3家，涉及机组容量80万千瓦，吸引外方资本金8400万美元。

　　利用国外间接投资项目，仍保持其规模，并向中西部地区倾斜，电力工业利用外资工作向规范化方向稳步发展。

　　2000年10月在福建厦门召开国家电力公司国际招标采购工作会议，这是利用外资工作十多年来召开的第一次采购工作会议。会议汇编了国家有关部门和国电公司发布的5个有关招标采购的文件，修订了《国家电力公司利用外资项目和进口设备国际招标暂行办法》和《国家电力公司利用外资项目和进口设备在采购工作中严格遵守采购工作纪律和制度的若干规定》。

　　6.引进资本进入新高潮

　　2002年，随着我国经济的飞速发展，国民经济对电力的需求剧增，我国遇到了改革开放以来最严重的电力短缺局面。在这样的背景下，2003年后又掀起了外商在华投资办电的新高潮。香港中华电力亚洲有限公司投资建设总装机容量240万千瓦广西防城港火电厂。总装机容量44万千瓦的瓦村水电站项目协议已经签署。中国电力投资集团公司分别与日本电源开发公司和法国电力公司签订了《江西新昌电厂新建2x60万千瓦燃煤发电机组项目投资意向书》和《江西分宜电厂扩建1x20万千瓦循环流化床锅炉机组工程项目投资意向书》。香港中华电力亚洲能源项目有限公司与阳江海陵岛试验区合作，斥资10亿元人民币建造总装机容量为10万千瓦的风电项目。香港翔运国际集团与汕头南澳县签署的投资13亿元、总装机容量37.55万千瓦的海上风力发电项目于2006年开工。大唐集团公司与韩国电力公社合资成立公司就大唐赤峰二期、三期和东山一期风电项目展开合作，开发周边风电资源，总投资达14亿元人民币。广东粤电集团公司与香港长江基建集团签署的珠海金湾发电项目二期工程合作协议涉及资金68亿元人民币。

　　随着电力体制改革的深入和国家利用外资项目的增加，以及外汇政策和国际金融市场风险的变化，我国电力行业对利用外资的方针政策也作出了相应调整，但合理利用外资仍将作为推进电力建设的有效方式，在未来较长的时间内继续发挥作用。（来源：《中国电力发展与改革研究》2009年第9期作者：晏勤）