2021年9月，11家燃煤发电公司联名向北京市城市管理委员会报送《关于重新签约北京地区电力直接交易2021年10～12月年度长协合同的请示》，引起公众对发电企业经营形势的关注。随后，广东、江苏等地大规模有序用电，尤其是东北拉闸限电让能源供应紧缺的消息冲上网络热搜，全国电力供需紧张的真实情况被逐步揭开。各省限电限产原因虽各有不同，但究其根本离不开“碳”——无论是“客观上的缺碳”还是“主观上的控碳”。但恰恰因为此次缺电，得以让我们在经济和能源转型的关键时刻，重新反思煤电在能源结构和支撑经济发展中的地位，从而审慎做出有关能源转型发展的各项政策决策。
缺电折射出当前煤电仍然具有重要地位
尽管煤电装机及发电量占比持续下降，但直到2020年，煤电发电装机占比和发电量占比仍然为49.1%和60.8%，而风电、光伏装机合计占比24.3%，发电量仅占9.5%，由此可以看出为什么缺煤对电力供应的影响如此之大。
从资源角度看，中国并不缺煤，但在历史和现实的多种因素影响下，此刻却陷入了缺煤的窘迫之中。“十三五”时期，中国煤炭退出产能超过10亿吨。此外，受煤炭开采安监、环保力度增大等因素影响，大量煤炭产能被压缩，2020年中国原煤产量约38亿吨，与年均40亿吨的消费量存在较大缺口。2021年9月末，全国统调电厂存煤量为10年来同期最低水平。
而今年备受关注的东北地区，煤炭资源更是日趋紧张。据统计，2020年东北原煤产量合计0.93亿吨，较2016年的1.13亿吨下滑约17.7%，而整个东北煤炭消费约3.4亿吨，缺口高达2.5亿吨，主要支撑东北煤炭消费的内蒙古在承接高耗能产业、特高压配套电源建设上马和煤炭产量减少等背景下，煤炭输出减少，导致东北缺煤已趋常态。
2020年国家“双碳”目标的提出，让煤电发展又一次站在了十字路口，国家产业、金融、财政等扶持政策对煤电行业快速收紧，面对经济复苏、煤价高企，以及市场化电价只降不升等重压，煤电机组非计划停运和出力受阻大幅增加，9月下旬，全国煤电机组临时检修等非计划停运导致的出力受阻比上年同期增加了1亿千瓦以上，电力供需形势本就已紧平衡，为避免影响更大范围内的负荷用电，只能实施局部时段的有序用电。
“运动式减排”无益于经济有序发展
除了缺煤导致电力供应紧张而拉闸限电外，江苏、湖南、浙江、广东、云南等10余个省份则主要因为节能形势严峻而对高耗能行业采取限电措施。江苏超千家企业“开二停二”轮流生产；广东“开二停五”，错峰日只保留保安负荷，且在总负荷的15%以下。除此之外，山东烟台、淄博，浙江绍兴等城市均有停电限产的要求，涉及化纤、水泥、纺织、印刷、冶金、石化、光伏、电镀等多个高能耗行业。停限产力度之大，可谓近年之最。从国家统计局发布的统计数据看，2021年以来规模以上工业增加值持续走低，9月规模以上工业增加值同比实际增长3.1%。
从9月当月部分省份的工业增加值看，广东、江苏、山东、浙江4个经济大省分别为-1.5%、1.8%、3.2%和8.1%，月度走势持续走低，其中广东月度工业增加值创新低（除2019年底由于疫情影响外）。从4个省份的制造业用电量看，9月当月分别为-1.4%、-5.0%、-5.1%和5.2%，环比上月分别下跌7.8%、0.9%、6.4%和4.9%。
在未来相当长的时期内，对于仍然需要依靠能源驱动经济发展的中国来说，如何让经济在健康有序的发展轨道上逐渐脱碳，是最重要的问题之一。2021年9月22日，在碳达峰、碳中和目标提出一周年之际，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，要全国统筹，全国一盘棋，强化顶层设计；防范风险，处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险，防止过度反应，确保安全降碳。
发展与减排均需煤电呵护
从各行业碳排放总量占比看，控制煤电发展是国家实现碳减排目标的必要选择，但是煤电以什么方式、什么节奏逐步退出电力系统的主体位置，确实是一个值得认真商榷的系统性问题。如果认为实现碳达峰、碳中和就是简单地关停煤电，显然没有从客观实际出发。
第一，我国实现第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，仍然需要电力能源保障。作为世界第二大经济体，我国仍然是发展中国家，2020年我国常住人口城镇化率为63.89%，远低于发达国家80%的平均水平，经济发展和社会进步还需要稳定的电力支撑，尤其是电气化水平还会不断提高，2020年中国电能占终端能源消费比重约为27%，预计2030年、2060年将分别提升到39%和70%。
“十四五”期间，若按照全国全社会用电量年均5%左右的增速来计算，则每年新增电量为4000～5000亿千瓦时，要满足这个用电增量无疑离不开煤电。如果以“十三五”期间7%～8%的用电最大负荷增速来看，仅靠发展风电、光伏发电是无法保障电力需求的。因此，盲目地过快去煤电，必然影响经济和社会的有序发展。
第二，在未来相当长的一段时间内，煤电仍然是我国的主体电源。2020年，我国能源消费总量49.8亿吨标准煤，煤炭消费量比重56.8%，仍占半壁江山。除了电力行业，钢铁、建材等行业的煤炭消费短期内也不可能被完全替代。2021年以来，全球能源短缺、国际大宗商品价格高涨，国内煤炭消费超速增长，煤炭和煤电消费在较长一段时间内仍然是我国能源安全和战略的兜底保障。
第三，要大力提升清洁能源在我国能源结构中的占比，电力系统离不开煤电的调节。新能源发电出力具有随机性、波动性和间歇性特点，这就要求常规电源不仅要跟随负荷变化，还要平衡新能源的出力波动，系统的综合调节能力是影响新能源发展与消纳的关键。但目前受资源禀赋限制，灵活调节电源建设规模远不及新能源发展规模，我国抽水蓄能、燃气发电等灵活调节电源装机占比不到6%，“三北”地区新能源富集，风电、太阳能发电装机分别占全国的66%、57%，但调峰能力不足3%，电网灵活性调节能力严重不足。而西班牙、德国、美国等国家，灵活调节电源占比分别达到34%、18%、49%。
从我国资源禀赋及电力装机结构看，对煤电进行灵活性改造是当前提高系统调节能力最合适的方式——不论是从经济性还是调节效果上。从“十三五”的规划目标来看，电力系统灵活性提升目标远未完成，截至2020年底，约完成目标改造容量的1/4左右。缺少煤电等灵活性机组对系统的有效调节，严重影响电网稳定性，容易造成电源脱网、低频震荡等问题。2021年9月23～25日，由于电力供应缺口增加至严重级别，全网频率调整手段已经用尽，鲁固直流送山东、高岭直流送华北线路不具备调减空间，系统频率低于49.8赫兹，辽宁省启动3轮II级（负荷缺口10%～20%）有序用电措施，执行“电网事故拉闸限电”，防止包括华北电网、东北电网等更大范围的解列。
第四，煤电是稳定电力系统成本及电价之“锚”。燃煤发电的经济性一直是不同电源上网电价的“锚”。在当前可再生能源发电大规模并网运行的成本推动下，煤电发电量持续减少将推动我国电价中枢点上移，进而推动系统性成本上升。
当前，我国制造业增加值占全球比重超过1/4，连续十年保持世界第一制造大国的地位，凭借的正是低成本的劳动力及能源资源。对煤电不合理的压减，必然导致制造业成本的上升，并削弱我国制造业在国际市场的竞争力。2021年2月17日，在电力供需极端不平衡下，美国得州电价疯狂飙升。据得州电力可靠性委员会（ERCOT）数据显示，得州批发电价一度突破了1万美元/兆瓦时，相当于65元人民币/千瓦时。
此外，自2021年9月以来，全球能源危机不断蔓延。一方面，全球碳减排政策加速推进，持续抑制企业资本投资意愿，使传统能源行业产能大幅下滑；另一方面，“拉尼娜”等极端天气影响绿色能源发电、引发对传统能源的发电需求激增，供需缺口不断扩大，触发电力价格飙涨。据《经济学人》的统计，自9月初以来，德国和法国的批发电价分别上涨了36%和48%，创历史新高。在英格兰，电价高达385英镑/兆瓦时。我国的制造业不可能承受这样高的用能成本，同时也会对国家“要着力保障产业链供应链安全稳定，深入实施制造业强链补链行动”的战略形成阻力。我国依然处在工业化的上升期，制造业对电和热的需求会越来越大，在较长的时期内煤电依然是用能安全的压舱石。
因此，减排必须在保证经济平稳运行的基础上推进，避免造成能源转型失序、失衡。在构建以新能源为主体的新型电力系统进程中，风电和光伏发电是主体，但还是要清醒地认识到，无论从资源禀赋还是运行特性看，煤电仍是我国新型电力系统稳定运行不可忽视的重要支撑。对煤电一切了之不可取，实现“双碳”目标，必须在完整准确全面贯彻新发展理念的基础上推进碳达峰、碳中和。新发展理念要解决的是发展问题，而“双碳”目标指向的是低碳、清洁的发展路径。新发展理念是要增强经济创新力和竞争力，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。而作为经济发展的主力军和压舱石，把握煤电的合理发展速度，继续发挥其重要作用，必将为实现“双碳”目标作出更大贡献。
