在碳达峰、碳中和目标和构建以新能源为主体的新型电力系统背景下，新能源和新型负荷迅速发展，电网结构日趋复杂，电力系统可能出现调峰能力不足、难以适应新能源大规模并网消纳的问题。单一的能源系统已不能满足用能要求，综合能源系统应运而生。综合能源系统与分布式能源技术、储能技术等深度融合，打破电、热、冷、气、水等能源独立运行的既有模式，推动不同能源类型之间的协调互补，增强能源生产、传输、存储、消费等各环节的灵活性，实现能源生态圈的低碳化和柔性化。在综合能源系统的构建中，电力是最核心的环节，但也是最“刚性”的环节，电力行业生产关系特别是政企关系和央地关系的调整，对构建以新能源为主体的新型电力系统和以电为核心的综合能源系统至关重要。

从新中国成立到改革开放再到进入新世纪以来，电力行业的政企关系和央地关系经历了从政企合一、纵向一体，到集资办电、发电放开，到政企分开、厂网分家、引入行政许可，再到“管住中间、放开两头”，推进增量配电、探索特许经营等多轮调整。但到目前，电力行业还是以中央政府和中央企业“一杆子插到底”的“一体化垄断”模式为主，与终端用户和地方政府紧密结合的供电环节，还很难融入地方，很难与供热、供水、供气等其他能源公用事业协同整合，未能真正构建出综合能源体系，无论是多规合一还是多能互补，都往往止步于此。

我国市政公用事业特许经营的发展

由于外部性、自然垄断性等会导致市场失灵的因素，市政公用事业往往需要政府介入并监管，来避免从业者获得超额利润，同时提高公用事业运营效率。市政公用事业生产公共物品，设施或者资产国有或部分国有是实行特许经营的前提，在政府不可能包揽一切社会事务的情况下，特许经营能扩大财政来源，形成一定的竞争局面，提高公用事业运营效率，促进公用事业的发展1。

我国市政公用事业的发展大致经历了招商引资—扩大民营—公私合作（PPP）三个阶段。总的来说，可以概括为逐步从国有企业垄断经营向民营企业特许经营的发展方式转变2。在一系列改革和发展的政策指导下，市政公用事业特许经营实行了多层面、多方位的改革实践。2002年12月《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》中提出建立市政公用事业特许经营制度；2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将特许经营作为改革国有资本继续控股经营的自然垄断行业的内容之一；2015年4月，国家发改委、财政部等六部委联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出要以特许经营方式为主，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，并且在适用领域中明确提到能源行业。近年来，各省市县进一步开放市政公用事业,采用特许经营方式,吸引社会资本投资，例如雄安新区环境问题一体化综合系统治理项目、生态公园、农村供暖改造小区、“气代煤”管道燃气、智慧灯杆建设等都运用了特许经营。在空间上特许经营覆盖了我国东部、中部、西部的绝大多数城市；在行业范围上覆盖了供水、排水、燃气、公交、采暖、园林、绿化、环卫、市政道路等大多数公用事业项目，成效上使得全国城市市政公用事业有了迅速发展，对打破地方市场垄断、形成多元投资主体、降低经营成本、提高服务质量和服务水平等方面起到了显著作用1。总体而言，在“十四五”规划和2035年远景目标的指引下，我国对于公用事业特许经营的制度、价格调控机制、市场竞争机制、政府监管模式等方面在不断完善。然而电力输配服务作为最典型的公共物品——包括非排他性，非竞争性，消费效用的不可分性，公益性——同时在国外供电也是最典型的公用事业，在构建综合能源系统时，供电作为最核心的环节，始终没能像其他公用事业一样由地方政府实行特许经营，而是由政府实行行政许可。

我国电力行业从政企合一到政企分开、

行政许可的发展

我国电力行业在1997年之前为政企合一阶段。其中在1985年之前电力供应严重短缺， 1985年至1997年， 发电市场部分开放，形成了多元化的投资主体。电力行业初步实现政企分开则是在1997年成立国家电力公司，1998年电力部正式撤销。2002年3月，国务院发布了《关于印发电力体制改革方案的通知》，电力行业实行“厂网分离”，在国家电力公司的基础上分拆重组，成立两家电网公司、五家发电集团公司。由于发电厂和电网企业成为独立的市场主体，而供电营业许可证只对供电业务实施监管，故2005年国家电力监管委员会为规范电力业务许可行为，根据《中华人民共和国行政许可法》《电力监管条例》和有关法律、行政法规的规定制定了《电力业务许可证管理规定》，该规定的颁布和实施为电力业务行政许可提供了理论依据，满足了发电、输电、供电业务的监管需要。

我国增量配电领域从行政许可到特许经营的可行性

2015年3月15日，中共中央、国务院发布了电力体制改革纲领性文件《关于进一步深化电力体制改革的若干意见（中发[2015]9号）》，文件中明确指出要有序向社会资本开放配售电业务。由于我国电力行业治理的分割状态，对具有自然垄断属性的输配电网环节监管薄弱，急需按照“放开两头、管住中间”的体制架构，建立“市场配置资源”和“政府有效监管”的体制格局3。2016年10月8日，国家发展改革委、国家能源局发布《有序放开配电网务管理办法》（发改经体[2016]2120号文）。该办法特别明确了增量配电网“增量”的内涵,不再简单按电压等级来区分“配电网”。随后增量配电业务改革试点陆续启动。

特许经营是开展增量配电业务试点的更优选择。传统电网企业独家经营模式具有经营权授权主体不明确、经营无期限限制、无违约处理及退出机制等特征，而特许经营模式的激励与约束性，更能体现出配电网公共产品的属性4。建立配电网特许经营机制，对同一区域时间上的准入竞争和退出压力能消除准入垄断；对多个区域配电业务的绩效对比，能促进服务质量的提升5。

增量配电业务试点是配电网特许经营的初步实践，现在仍然存在两方面的问题。

一方面是央地关系。中国国家治理的一个深刻矛盾是权威体制和有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权之间的紧张和不兼容6。一统体制是以中央为核心，有效治理则要求地方政府有较强的解决问题的能力。中国电力企业管理也是如此，中央行政许可由于权力、资源的集中，往往会导致地方政府解决电力改革出现的实际问题的能力减弱，也正是由于电网企业的行政色彩，使得电力改革困难重重，依附于电网产生的巨大利益也难以管理。具体而言，由于中央层面的主要能源监管职能分散在国家发展改革委、国家能源局、财政部、国家市场监管总局等多个国家部委，而且各部委的能源监管职责不明确，容易造成监管职责交叉重叠和缺位、越位问题7。同时，条块分割的政府结构必然使得各级政府部门优先考虑部门利益，以不同的态度和行为去对待同一项决策或施政对象，影响了政策的决策和执行效果8。国家能源局派出机构与地方能源管理部门之间的职能冲突与职能界面不清的问题也很突出，导致地方层面的能源监管难以落实9。实际上，现代能源监管体制是中国能源体制的核心内容10。故在简政放权的大背景下，考虑到电力体制改革的需要，从解决中央和地方政府的分工问题，形成中央和地方权责清晰、统一管理的局面，以及有利于自然垄断环节监管的角度出发，可以由地方政府管理配电环节，中央政府管理输电环节。

另一方面是政企关系。现阶段电网所有权和经营权没有实现清晰界定，政府作为电网的所有者没能真正控制电网，电网企业作为经营者却成为了事实上的所有者。如果能将电网的所有权归属于相应层级的地方政府，建立完善的特许经营机制，明确特许经营的退出机制，电网企业经政府电力管理部门授予特许经营后经营电网资产，才有机会实现政府对电网的有效监管。政企关系的走向决定是否可以建成特许经营的输配电监管体系，形成多元化供配电市场格局。我国一直以来注重社会性监管即对环境、安全等监管，而忽视了经济性监管如准入、退出、投资、价格等。新型电力系统要求我们改变传统监管方式，建立激励性监管新体系。在有效监管的前提下，形成基于特许经营的增量配电网“准入退出、规划、投资、运行和价格”的闭环监管机制，以及用户、投资者和政府多方满意的局面5。

通过配电网特许经营制度的实施，引入有效的监管，真正管住中间，才能实现放开两头，即发售电环节竞争，降低用电成本的目的。除此之外发电、输电、供电分别行政许可虽然是电力改革的一大进步，但对于现阶段建立源网荷储一体化而言，发电、供电分别许可造成了一定阻碍，供电也无法与供热、燃气等公用事业统一管理，实行特许经营。如此看来，从政企合一，到政企分开、行政许可，再到特许经营，政府和企业、政府和市场的关系越来越清晰11。

在能源领域建立完善的特许经营制度是实现能源行业市场化改革的重要途径之一。通过确立严格的市场准入和退出程序、价格机制等内容，明确经营者和用户的权利与义务，有利于保障经营者和社会公众双方的合法利益；通过建立完善的监管体制，有利于政府监督和解决争议、维护社会公平与公正、保障社会的最大利益。特许经营权制度的建立与完善有利于加快我国能源转型和能源变革，促进能源行业健康发展。

综合能源特许经营是未来趋势

特许经营制度对我国公用事业的发展起到了积极的促进作用，尤其促进了城市燃气和供热等终端能源行业的快速发展。但传统的能源行业各自为战，特许经营也是单独进行，对于集供气、供冷、供热、供电等于一体的终端能源服务，应在原有的特许经营制度基础上探讨建立一种综合性的特许经营机制，提高运营和监管效率，降低成本，实现政府、企业和用户多方共赢，并将研究成果应用到各地公司开展实际业务中去，推动项目开发抢占市场先机。北京地区组建北京市城市管理委员会首次将煤、电、油、气、热的日常运行管理纳入管辖，有综合特许经营的苗头，改变了过去的“九龙治水”模式。湖南发改委印发的《清理规范城镇供水供电供气供暖行业收费促进行业高质量发展的实施方案》也明确提出供电连同供热供气等一体化管理。

在碳达峰、碳中和目标和构建以新能源为主体的新型电力系统背景下，能源生产和消费界限不再清晰，功能角色间可相互替代兼容，各种能源业务领域的界限在逐渐弱化，综合能源供应成为趋势，传统的单一能源供应模式逐渐转向跨领域多种能源协同供应模式，提高综合用能效率。

实现多种能源互补互济、协调优化的综合特许经营，需要政府和企业共同发力：

政策扶持综合特许经营，完善综合特许经营市场准入规则和机制。政府要充分发挥社会主义市场经济机制宏观调控和配置资源的作用，鼓励综合能源项目的建设与开发，扩大特许经营领域范围，鼓励财政补贴和税收优惠政策倾斜，简化用地、项目核准等手续，稳定市场预期。对综合能源服务而言，既要在生产、供应和消费环节建立包括供求、竞争、价格机制和进入、退出机制，以及风险管控在内的市场运行机制12，又要积极推行BOT、TOT、BOOT等特许经营模式，鼓励社会资本参与特许经营，实现综合能源特许经营向多元化、综合化发展。

由乡村试点到整县推进，加强综合特许经营示范项目引领。从热电冷水气等单一能源供应特许经营权逐步向综合特许经营迈进。号召企业从村镇出发设计综合能源“一揽子”工程，由村镇推及城市，因地制宜试点综合特许经营，借助综合智慧能源、多能互补等综合能源服务产业优化电力、燃气、热力、供冷、供水管廊等基础设施，打造综合特许经营示范项目，在为用户提供能源和相关增值服务的基础上，通过需求侧管理实现能源绿色低碳、提高能源综合利用效率。

政府应加强监督管理，确保综合特许经营活动有序进行。在综合特许经营项目实施过程中，政府相关部门对特许经营者履行特许经营协议的情况进行监督检查时要职责明确，有序组织开展特许经营者选择、项目执行监管、绩效评价和项目移交等工作，对不履责行为加强整改，直至吊销许可，收回特许经营权。