2021年3月29日，绿色和平发布简报《构建低碳新型电力系统：2020年煤电核准热潮不可在“十四五”期间重演》（以下简称“简报”）。简报称，“十三五”期间中国共有27个省、直辖市或自治区新核准通过了144.8GW煤电项目。而且中国新核准通过的煤电装机总容量在“十三五”期间呈U型曲线上升。
在“十三五”收官之年——2020年，中国各地方发改委共核准通过46.1GW煤电装机容量，较2019年同比增长率攀升231.6%，占“十三五”期间通过总和的31.9%。
《简报》对“十三五”期间——尤其是2020年——地方政府大量审批燃煤电厂的行为持审慎的态度。简报作者之一、绿色和平项目副总监张凯认为：“2020年各省审批大量燃煤电厂的短视行为，有悖于中国绿色低碳发展的中长期战略需要。而严控新增燃煤电，不仅有利于构建以新能源为主体的新型电力系统，同时也显示出中国迈出了将提升气候行动的决心落实到更具体政策的关键一步。”
电力供需下的煤电
但根据国家能源局2020年2月26日发布的《2023年煤电规划建设风险预警的通知》，煤电装机充裕度预警指标基于2023年各省、自治区、直辖市电力系统备用率，分为红色、橙色、绿色三个等级。煤电装机明显冗余、系统备用率过高的为红色预警；煤电装机较为充裕、系统备用率偏高的为橙色预警；电力供需基本平衡或有缺口的、系统备用率适当或者偏低的为绿色。
从公布的2023年装机充裕度情况来看，“十三五”期间新核准煤电装机总量最大的三个省（内蒙古自治区（25.9GW），陕西省（18.7GW），和山东省（15.8GW）），都是煤电装机充裕度预警指标绿色的地区。也就是说，这三个省电力供需基本平衡或有缺口的、系统备用率适当或者偏低。
山东省内市场主体告诉记者，从调峰需求上来看，山东省内增加煤电装机还是有必要的。而且部分老旧的煤电机组正面临关停，从关停容量替代的角度来看，煤电装机也会有一定程度的增长。
2020年底至2021年初，中国和美国先后发生了部分地区的电力短缺事故。这都从不同程度反应出可再生能源装机增长的背景下，电网应对极端天气和备用调节能力需求变化的问题。
根据之前发布的《封面文章（二）| “十四五”我国会缺电吗？》一文测算，假设“十四五”用电量增速放缓至4%-5%，对应的用电增量16273-20752万亿千瓦时。而各电源（不含煤电）合计新增电量15534亿千瓦时，这显然低于4%增速对应的用电量增量需求。
不可否认的是，从事实（在2020年第四季度，有12个省份审核通过了8.1GW的煤电项目，占全年审核通过总量的18.9%）来看，各地在碳中和目标公布之后，并没有减缓审批煤电的步伐。但在中国的电化学储能与抽水蓄能还不足以电网调峰、调频需求的时候，煤电的的确确承担了压舱石的作用，而且是支撑用电需求增长的必需品。
对此，张凯认为，从长期来看，依靠大幅增加煤电装机规模来支撑高比例可再生能源发展是不科学、不可取的。
“当煤电规模超过一定阈值时，将进一步造成电力系统灵活性的僵化，限制可再生能源的出力水平，导致大量弃风和弃光问题的发生，并造成更大的经济代价和资源浪费。”张凯告诉记者，“十四五电力规划应将提升电力系统灵活性纳入中长期电力规划，根据灵活性需求合理投资电源建设，通过完善电力市场制度，还原电力作为商品的价格属性，实现电力资源“优胜劣汰”，引导电厂采用更灵活的运营模式，整合并促进“源-网-荷-储”灵活性资源的协调发展。”
U型反转的背后
从《简报》披露的信息来看，“十三五”期间煤电项目核准经历了大幅下滑之后的反弹。2016年，我国火电设备平均利用小时数从2015年的4329小时下降至4165小时，创半个世纪以来的最低水平。
化解煤电过剩加上供给侧结构性改革的需要，让中国煤电装机的核准在2016、2017和2018年都出现了下降的趋势。但2018年，种种迹象让这一趋势转变。
2018年，中国全社会用电量68449亿千瓦时,同比增长8.5%。从2012年全社会用电量增长滑入个位数开始，中国用电量的增长一直乏力。2015年甚至仅增长0.5%。2017年全社会用电量63077亿千瓦时，同比增长6.6%。
另外，2018年夏季和冬季多地电网创造了负荷新高。12月东北、西北及山西、湖南、吉林、黑龙江、甘肃、宁夏、西藏电网负荷创新高。2018年，除上海外，6个区域电网、26个省级电网负荷全部创新高。华北、西南及西藏、四川、山东、蒙东、河南最高负荷增幅超过10%。多个地区的2018年负荷记录，在2020年的夏季和严冬中，又被打破了。
电力专家谷峰指出，由于多地有效装机不足，地方政府会担心随时面临停电的风险，造成了煤电核准的大幅度增长。中国的电力供给过剩不是特指煤电过剩，而是所有电源都过剩。这种过剩是生产能力的过剩。
“电能量除了电量的要求，还存在电力的要求，电量生产能力的过剩，不等于电力的过剩，即铭牌容量总和不等于有效容量总和。为实现碳中和，电力领域努力的方向是减少煤炭的消耗量，而不是减少煤机的装机数量。如果不能依靠储能来消纳可再生能源，必须要依靠电网的话，就需要相应地发展煤机。”谷峰说。
绿色和平方面表示，希望政府可以通过提前规划电力调度和电力资源配置，激活存量价值，来满足电力供应。同时继续推动电力市场改革，利用价格信号引导发电端和用电端的协调，以确保电网稳定。
张凯认为，不断下降的利用小时数和富余的装机容量，都显示出火电项目通过发电可得的效益正在不断缩水，且存在过剩的危机。“我国煤电未来发展的重心不应是装机规模的增长，而是挖掘现有机组的容量价值，合理分工，提升电力系统的效率。”
尽管目前我国大部分省区2023年装机充裕度预警为绿色，但3年预警正对应着煤电项目的核准建设周期。“如果此时政府不加干预，我们将看到于2021至2023年期间每年新增的煤电装机规模将逐步扩大。这可能会加剧煤电产能过剩造成的能效降低，与国家能源低碳转型背道而驰。”张凯说。
