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对推动增量配电改革当前工作的几点认识

日期:2020-07-08    来源:配电企业发展研究中心  作者:贾豫

国际电力网

2020
07/08
13:56
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关键词: 电力体制改革 增量配网 国网湖南

本轮改革自2015年出发至今已经走过了5年的时光,一方面,毋庸置疑的是各项改革工作均取得了成果,取得了突破。另一方面,毋庸置疑的是取得的各项成果与改革预期成效还有明显差距,与市场主体和社会各界的普遍期待间还存在着显著落差。

能源行业是国民经济运行的血脉,牵一发动全身,电力行业几十年来的发展历程从体制机制上而言相对封闭。但这不并是电力行业的特色而是能源行业的共性通病。本轮电力体制改革已经走过了前半程,各项改革工作均已启程,各种矛盾和问题均已充分暴露,下一步,如何精准施策,妥善处理改革过程中出现的情况问题,将改革引向深入,确保各项改革任务落地,取得改革实效是当下及下一个阶段最为关键的。具体到增量配电业务改革而言,目前存在的一些突出问题亟待得到高度重视解决。

一方面是维护市场主体合法权益问题。经营、发展、收益是市场主体的基本合法权益。增量配网、区域电网、省级电网同属公共电网,享有平等的法律市场主体地位和权利,承担相适应的社会责任和义务。这一点在国家相关部委、监管机构、地方政府的政策文件中早已明确。

经营方面,在公平接入上级电网上,可开放容量等信息的公开透明、接入系统方案的客观公允、流程时限的高效流转等方面省级电网企业还有待进一步加强开放配合。在存量资产处置和存量客户划转上,电网企业在“入股、出售、租赁”三种方式以外提出了“委托经营”的新举措,在实际推动中,出现了租赁价格双方较难达成一致、资产出售需报国资委等上级部门层层批复、入股股比和经营主导权分歧过大、委托经营时配电价格与资产关系脱钩等种种原因难以落实。但是,也有一些积极探索值得我们参考借鉴。譬如在客户划转方面,2020年5月15日国网湖南省电力公司株洲供电分公司与株洲兴新电力有限公司联合刊发的《关于株洲高新区(天元区)增量配电试点区域变更供电主体的通告》中明确“自2020年6月1日起,增量配网试点区域各用电客户与国网湖南电力公司签订的《供用电合同》自动解除,与株洲兴新电力有限责任公司建立供用电关系。”存量资产处置方面,一些地方在国有资产无偿划转和经营权、所有权分离的“两权分离”运营模式上开展了有益的改革探索。 

发展方面,在公平接入电源上,存在不同理解和认识分歧,本轮电力体制改革推动最显著的特点是“省”为实体。各省、各地根据国家政策文件精神要求,结合自身实际情况、资源禀赋、因地制宜有针对性的推动改革工作落地实施。在这方面,全国已有部分省份相继出台相关政策进行了有益探索,提振了行业信心取得了积极的社会反响。譬如:2020年4月24日,新疆自治区发文《关于加快推动增量配电网项目建设的通知》,明确了增量配电网公用电网的身份,允许增量配电网接入常规火电、以及风电、光伏、水电、储能等各类电源,这反映了地方政府因地制宜开创性践行改革的态度和决心。

收益方面,亟待尽快完善配电价格形成机制。作为与省级电网享有平等法律市场主体地位的增量配网项目业主尚未能按照“准许成本+合理收益”的定价原则获得企业生存发展的合理收益,目前仅能获得电压等级差产生的“级差电费”。未能客观反映增量配网企业在配电网投资建设、运行维护过程中的真实成本,无法支撑增量配网企业良性发展。另一方面,如按照“准许成本+合理收益”的定价原则对增量配网企业进行成本监审,除部分拥有存量配电网资产的增量配网企业满足运营监审期限且已形成历史运营成本具备成本监审条件外,绝大多数增量配网企业目前尚处于电网建设投入期,增量配电网尚未运营或在分步投入运营,此时,可能还不满足进行成本监审的边际条件。建议在改革起步期,增量配网企业尚未完全形成运营能力和监审条件时,考虑灵活运用现行的电费、电价政策,对增量配网企业予以政策性倾斜扶持。譬如,在这方面河南省、四川省、云南省、贵州省相继出台了:按照省级电网与增量配网资产投资比例不同分摊收取基本电费、增量配网不缴纳基本电费或将基本电费折算至电度电费中打折结算等一系列在现行电费电价政策框架内支持增量配网企业发展的新思路、新做法。

在全省范围或一定区域内统筹考虑配电价格体系既要能够客观真实反映配电网运营成本,获得企业生存经营必需的合理收益。又要通过配电价格核定来营造标尺竞争效应,促进配电网运营企业提高资产投资使用效率、提升运营效率、降低不合理成本,从而探索出配电网运营的公允成本及合理收益。公平合理、激励扶持的配电价格不仅关系着增量配网企业是否能够生存发展,也决定着增量配电业务改革是否能够取得成功。

配电区域划分,公平接入省级电网、因地制宜确定电源接入类型、存量资产处置、存量客户划转、完善配电价格等环节和因素不仅影响增量配网企业能否规范经营、良性发展、合理收益。更影响增量配电改革事业能否取得决定性改革成效。上述问题的解决有利于减少不必要的行政成本消耗、有利于厘清彼此权责界面,有利于行业创新发展,有利于改革工作的落地见效。从观察一些在上述问题仍处于胶着状态的试点项目中,作为从业者和改革参与者担忧可能出现或者已经局部出现,交叉供电造成系统安全运行风险,保底供电责任落实不力终端电力客户无所适从的局面。与此同时,保底电量优先购电权、统筹考虑综合平衡交叉补贴、增量配网纳入综合线损测算、打通省级电网增量配网电力市场化交易路径等问题也亟待解决。改革不可能一蹴而就,但是我们应该始终秉承:只要心往一处想,办法总比困难多。

一方面是加强自身建设创新发展问题。政府、行业、客户对增量配网企业给予厚望,期待着新的市场主体在新的体制机制下走出一条创新发展的改革之路。取得电力业务许可之日起或大或小配电区域的保底供电责任就扛在增量配网企业肩头。客观的说,上百家增量配网企业在电网建设运营经验、实力能力的各个方面确实参差不齐。既要正视差距,虚心向省级电网学习补齐短板,也要做到扬弃,取人所长弃其所短。发挥体制机制的优势弘扬创业干事的激情在电网投资建设、生产技术创新、营销优质服务、行业作风建设、综合业务开拓等方面“走正路、走新路”。切不可也绝不能“供电局”化,在接受政府职能部门行业指导、监管机构监督的同时,要不忘初心才能不负重托。

以上两个方面的问题既有外部环境、政策法规完善方面的因素,也有市场主体内部自身发展完善的因素。国家部委层面对于改革推动的原则性政策文件已基本出台到位,下一步,各地根据自身实际情况因地制宜、有的放矢针对性的推动增量配网改革实践尤为关键。否则,有可能错失最佳的时间窗口挫伤改革参与方的积极性,影响增量配电改革工作的推动成效,提出几点建议与各位同仁探讨。

一是再动员、再部署、抓落实、求实效。五年来国家部委相关部门、各地相关单位对于推动电力体制改革工作出台了一系列政策、指导意见及创新举措,营造了良好的改革氛围,取得了一定成效。下一步,期待着相关部门保持不破楼兰终不还,以一以贯之一如既往的态度继续积极推动改革工作深化落地、破局见效。保持不改初衷的魄力、定力、决心,对症施策,精准施策。目前,各方该出台的文件该表态的事项均已明确。听其言盼其行,下一步就是抓落实,要实效,期待着尽快对共性关键问题,模糊歧义理解以钉钉子的态度逐一破解。

二是保持长期艰苦奋斗的准备,创新行业发展路径。一方面,改革参与各方对改革工作的艰巨性、复杂性、系统性、渐进性都应该有清醒而全面的认识,在心理上、心态上、策略上、物质上应有充分的准备。爆发力和热情固然重要,而更为珍贵的是耐久力和韧性,当然,这也离不开手里的资源,兜里的余粮。星星之火如何燎原?离不开审时度势、客观清醒和循序渐进。加强对行业及发展环境的学习了解研判,根据企业自身情况,结合区域、行业发展实际,放弃不切实际的想象,积跬步至千里,否则很有可能折戟沉沙,无功而返。另一方面,绝不能“穿新鞋、走老路”,改革是生产力和生产关系的优化、是市场和资源要素市场的再配置,根本目的是促进行业创新发展、服务地方社会经济又好又快发展。绝不能把前人已经犯过的错误和被普遍诟病的积弊改头换面再次粉墨登场。基于此,职能部门和监管机构对新兴市场主体的积极指导帮助、加强行业监督监管显得尤为重要。此前,邹君同志发表的“增量配电改革的理想、底线与站位”一文已有论述,在此不再赘述。

三是提高站位统一认识、凝聚共识形成改革推动合力。对于改革参与的各方而言,这场改革如果站在利益再分配的角度去理解就狭隘和局限了。这场疫情再次印证了“落后就要挨打”的真理。强大起来的中国越来越强烈的改变着世界经济秩序和地缘政治格局。作为国之长子的电力行业几十年来的确取得了傲人的成就,在保障、技术、规模、管理等多个方面两大电网企业都付出了巨大努力,作出了巨大贡献,取得了瞩目成就。今天的改革绝不是也不可能否定他们为国家电力工业发展奠定的坚实基础和作出的卓越贡献。但任何事物都是辩证的统一总有正反面,行业自身的问题我们亦不能忽视回避,电力行业亟待从高速发展向高质量发展转变,避免大而不强。同时,内部治理行政化,市场化程度低,投资效率、运营效率、服务效率都还有较大的提升空间,与公众期盼还存在着明显差距。作为行业从业者我们应当深刻理解领悟国家推动电力体制改革的初衷本意。作为改革实践者,我们应当心有所信、不忘初心、合作共赢、开拓创新行业发展新篇章。

改革开放之初,我国有过“集资办电”的行业发展阶段,今天,电力工业得到了长足进步的同时社会其他行业亦得到了飞速发展。这些市场化行业和市场主体在体制机制上、管理效率上、商业模式上都有可取之处值得电力行业借鉴学习。长江不择细流、故能浩荡千里。改革不是零和博弈,“开门办电”从自己干到帮助大家一起干,体现的是责任央企的格局担当、实力自信和兼容并蓄的企业文化。同时,通过与多元化市场主体的合作落实国有企业混合所有制改革,放大国有资本功能。以股份合作与业务合作两个渠道与社会主体协同发展有利于发挥各自优势、促进电力行业转型革新,有利于两大电网企业成熟的专业技术、管理经验、企业文化等优势体系化输出。这场改革给原有市场主体及电力行业带来的除了挑战更多的是机遇,带来的除了压力更多的是再创辉煌和再攀高峰的蓬勃动力。

99年前,在嘉兴南湖红船上中国近现代史上最牛的创业团队诞生了,他们凭借着坚定的革命理想信念和为人民服务的使命宗旨,克服重重艰难险阻,带领我们创造出今天的美好生活。千淘万漉虽辛苦,吹尽狂沙始到金。心有所信、方能行远、凝聚共识、接续奋斗。


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