中发9号文中，明确提出了在本轮电力体制改革中“有序推进电价改革，理顺电价形成机制”的重点任务，并要求：单独核定输配电价，将政府定价的范围主要限定在重要公用事业、公益性服务和网络自然垄断环节。政府主要核定输配电价，并向社会公布，接受社会监督。输配电价逐步过渡到按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定。用户或售电主体按照其接入的电网电压等级所对应的输配电价支付费用。这一文件明确了在未来一个阶段明确输配电价格形成机制，而且输配电电价是属于政府定价，社会监督的范畴。
价格是市场供需的反映，它决定于两个因素:商品的价值和商品在市场上的供求状况。然而，我国电力电价承担了过多的公共政策任务，交叉补贴政策的初衷是为补贴非盈利领域、保障民生和维护社会稳定。随着经济的发展，电价交叉补贴政策暴露出深层次矛盾，也给输配电价成本核算带来了困惑。
一、我国电价的交叉补贴现状分析
交叉补贴是当用户的电价低于供电成本而由其它用户承担时就会形成“电价交叉补贴”。在这种定义中供电成本是补贴形成的基准。但是在电网中，由于各个用户在电网中的存在位置差异，设备造价、损耗、无功补偿、维护费用也不尽相同，因而损耗及维护成本也会有较大差异，所以单户供电成本实际上无法核定的，也是没有意义的。“交叉补贴”是售电在政府定价体系条件下，针对部分非盈利性、民生保障性用户的一种补贴政策，应当由政府根据被补贴用户的数量、电量和类别确定补贴原则和补贴额度，直接通过财政渠道补贴，而不是通过电价的形式进行补贴。
从理论上分析，居民用户的输配电价应该高于工商业用户的输配电价，工商业用户的销售电价也应小于居民用户的销售电价。为减轻居民用户缴纳电费的压力，我国实行交叉补贴，由工商业用户补贴居民用户的电价。电力公司是电费的核算中心，各电压等级的电价并不单独核算，居民用户虽然是交叉补贴的主体，但是补贴的电量规模，补贴的费用均十分模糊。由于用户侧的售电价格是政府定价，所以价格与成本是脱钩的，售电价格无法反映出成本变化，也无法实现电价传导。
图 我国交叉电价补贴情况
假设工商业用户的电量为Q1，居民用户的用电量为Q2，则会出现如下几种补贴情况。
(1)若工商业用户和居民用户的销售政策相同，且无交叉补贴，则工商业用户和居民用户应缴的电费即为其电量与相应电价的乘积。
(2)理论上在无交叉补贴的情况下，由于工商业用户由所在电压等级直接供电，且用电量远大于居民用户，工商业用户所承担的输配电成本应该小于居民用户。即工商业用户的销售电价应小于居民用户的销售电价。所缴电费应该是各自的电量与对应的销售电价的乘积。
(3)实行交叉补贴后，在电网总收入不变的情况下，降低居民用户应缴纳的电费，多余部分由工商业用户承担。理论上，工商业用户应该缴纳的电费为Q1*P1+Q2*△P，其中Q2*△P为交叉补贴的部分。
(4)目前根据我国交叉补贴实际收取的情况，工商业用户实际缴纳的电费为Q1*P1+Q1*△P，可见，其中(Q1- Q2)*△P是工商业用户额外多缴纳的部分。这部分多缴纳费用有可能会增加电力公司的收入。
二、交叉补贴的利弊
交叉补贴一方面有利于国家通过价格杠杆进行整体宏观调控，加强社会稳定和发展。另一方面，交叉补贴的普遍存在和严重程度，其不利影响是明显的：
(1)不利于引导产业结构的升级，不利于经济结构的调整。近年来高耗能产业的大量发展，既造成了资源的浪费、环境的破坏，也加重了产业结构调整的难度;
(2)不利于引导用户合理消费，浪费现象普遍。居民用电长期以来较低水平，使得相当一部分用户养成了浪费用电的习惯，没有节约意识。这种生活习惯将不仅贴现在生活中，而且也体现在工作中;
(3)破坏了公平负担原则，在一定程度上对经济发展产生了一些不利影响。由于长期以来，工商业用户都是提供补贴的用户，工商业用户普遍认为电价较高，负担较重。长此以往，对经济发展会产生不利影响。
三、交叉补贴对输配电价的影响
电改正在进行，交叉补贴仍然存在，未来也将长期存在。电改相关文件中明确提出：参与电力市场交易的用户购电价格由市场交易价格、输配电价(含线损)、政府性基金三部分组成。其他没有参与直接交易和竞价交易的上网电量，以及居民、农业、重要公用事业和公益性服务等用电，继续执行政府定价。这就表明，其他行业对“居民、农业、重要公用事业和公益性服务”的交叉补贴仍然存在。
另外，电改文件中提出：结合电价改革进程，配套改革不同种类电价之间的交叉补贴。过渡期间，由电网企业申报现有各类用户电价间交叉补贴数额，通过输配电价回收。未来电价由市场交易价格、输配电价(含线损)、政府性基金三部分组成。
因此，未来政府的交叉补贴资金主要有两个来源：一是政府定价的“输配电价”，但这部分随着改革的深入可能会逐渐消失;二是政府性基金，其中的可再生能源基金就包含对光伏在内的可再生能源的交叉补贴资金。
四、我国销售电价交叉补贴问题的趋势
采用偏向市场定价解决交叉补贴是国外电力市场的采用的做法。我国的电力改革也是采用吸引社会资本投资，引入市场价格，通过市场方法解决交叉补贴。我们认为未来电力市场及电价会呈现如下趋势：
(1)电力市场改革产生的降价空间将用于降低大工业和一般工商业电价。目前输配电价改革降价空间全部用于下调终端用户用电价格，并没有明确用于解决交叉补贴问题。未来针对大工业和一般工商业承担的交叉补贴负担较重的问题，有计划地用于降低大工业和一般工商业电价。 发电企业以让利的方式参与市场交易，由此产生的的降价空间由用户和售电企业等利益主体分享。
国务院总理李克强在2018年政府工作报告中提出要“大幅降低企业非税负担”，其中首次明确了降低电价的量化指标，“要降低电网环节收费和输配电价格，一般工商业电价平均降低10%”。这就是政策导向释放出来的强烈信号。
(2)居民、低电压等级用户和低负荷率电价将逐步提高。低电压等级用户使用了更多的电力系统设施，输配电损耗也更大，未来将逐步提高低电压等级电价，这样既减少交叉补贴，又促进用户节约成本。
(3)独立的电力普遍服务政策。解决居民电价交叉补贴和电力市场改革都需要对电力普遍服务资金来源、使用做出更加明确的规定，如征收普遍服务基金或电费附加，政府财政支出或补贴，政府授权在供电企业成本中开支等。
