2009年3月17日至26日，笔者随国家电力体制改革领导小组办公室组织的“中国输配电体制改革研究”小组(世界银行资助)远赴阿根廷、巴西两国对有关政府部门、电力监管机构、独立调度(交易)机构、输电公司、配电公司进行了考察与交流，引发出对于中国电力体制改革的一些反思。

　　一、改革源于矛盾，电力体制改革必须抓住电力行业发展中的突出问题作为改革自身的动力

　　阿根廷的电力改革起始于1989年，主要动因是需求增长快，电力投资匮乏，大城市经常停电，供需矛盾扩大。巴西的电力改革开始于1995年，主要动力同样源于电力短缺，投资不足，电力供应跟不上社会经济的需求。

　　改革开放30年，中国的电力装机增长近14倍，电量增长近13倍，但相对于国民经济的高速增长，出现“电荒”的年份依然达到一半以上，1988年之前是长达20余年的投资不足型电力短缺，本世纪初出现了装机滞后型严重“电荒”，2008奥运前夕又有17省出现缺煤停机引起的拉路限电。作为一种基础性的公用事业，短缺是电力行业改革的最根本动力。

　　(生产)效率是电力短缺的原因之一，但不是惟一原因。按照时间划分，引起电力短缺的原因有自然灾害(含外力破坏)等短期因素，市场波动等中期因素，资源环境制约等长期因素。按照机理划分，引起电力短缺的原因有要素投入短缺(投资、一次能源、环境容量、水、城市土地等)，产业链失衡(发电装机滞后、电源送出或配网建设滞后、电网不适应灵活交易需求、电煤运力不足等)，管制不当(项目审批失误、价格管制不当、预测规划错误、市场秩序失控、垄断集团失控)等。因此，仅仅建立在供求矛盾缓和背景之上，主要针对省间壁垒，以提高(生产)效率为核心目标的电改方案是难以全面解决电力短缺的，也必然是难以顺利推行的。

　　造成电力短缺的原因很多，而且在不同时期、不同地方有不同侧重，因此，电力改革没有一劳永逸的终极模式，而需要因地制宜、因势利导。阿根廷2003年之后电力需求上升，发电投资不足，政府采取了削减大用户优惠、集资办电等政策调整；巴西2001年之后出现电网输送能力不足、负债上升等问题，政府采取了吸引私人投资、提供低息贷款等改革措施；阿根廷与巴西的同行均认为：高增长性，是发展中国家与发达国家的重要差别。中国为应对不同类型的电力短缺采取过集资办电、放松审批、煤电联动等不同对策；当前，价格管制不当引起的电煤矛盾、企业亏损是制约中国电力发展的突出问题，因此，在推动输配分开改革中必须以输配电环节公开独立定价作为核心，兼顾中国资源价格体系的整体改革，通过输配分开改革推进解决难题、保障电力安全供给。

　　二、改革的本质是调整生产关系，以满足生产力发展，适应行业技术经济特性，不同的行业主体应有准确的市场定位与相宜的营利模式

　　电力行业具有普遍联系、快速响应，分层交易、多边实现，超前投资、有限竞争，基础服务、传统管制等技术经济特性，涉及公共产品供给、自然垄断管制、国有资产监控等敏感领域，因此必然是一个公共权力高度介入的行业。电力体制改革的核心，正在于明确界定公与私的产权边界，对于不同的行业主体进行准确的定位，进而给予有针对性的制度安排，既不能由政府一统到底包办一切，同样也不能让所有行业主体都无区别地参与竞争追逐利润。

　　电力行业产权安排的特点在于必须分别处理好两个层面的公权／私权边界：第一个层面，是行业以外政府与行业的关系，核心就是政府行政权力与企业自主权力的关系，主要表现形式有电价管制、项目审批等；第二个层面，是行业以内公共服务、公共权力环节与其他竞争性环节的关系，核心就是行业公共权力与企业自主权力的关系，主要表现有输配电环节性质定位、调度(交易)机构制度安排等。作为公共服务性质的输配电业务环节、作为非营利性公共权力机构的调度(交易)机构如果与其他竞争性环节同场争利，必将造成行业内部公共服务的低效与短缺，而且将引发对于其他竞争性环节的利益侵蚀，因此有必要在机构、职能、人员、资产、财务、定价等方面设置非竞争性环节与竞争性环节的隔离机制。

　　在阿根廷与巴西，不但调度与交易机构独立运作，而且电力价格被明显分为两类：电能交易的价格主要通过市场竞价或拍卖等具有竞争性的方式形成，而输配网络的价格则一概由政府独立核定。在阿根廷，输配电环节被明确定位于公用事业，特许经营期长达95年，输配电价格被进行管制定期单独核算，输配电企业不参与市场竞价。在巴西，输电环节至今依然以国有投资为主，实行30年特许经营，上网电价完全传导，输配电价均有独立的定价与管制机制。而在中国，调度(交易)机构目前已经逐渐变成电网企业的内部机构，输配电环节至今缺乏独立的定价机制，电网企业以营利为目的直接参与上网电价形成，在最终销售电价被管制的情况下直接与发电企业争夺利益空间。因此，在推动输配分开改革中必须改变输配电企业的营利机制，输配电作为公共服务环节绝对不应参与市场竞争与交易竞价，通过输配电环节公开独立定价引导其提高效率公平开放电网，否则只能增加博弈的复杂性与不公。

　　三、产业重组是改革的手段，而不是绝对的目的与任务，改革同样需要更好的成本／收益比

　　主辅分离、厂网分开、输配分开、主多分离是中国电力改革的几项重要内容。主辅分离、厂网分开、主多分离在本质上都属于针对非竞争性环节的业务梳理，通过在资产、财务、人员等方面对竞争性环节与非竞争性环节进行阻隔，是对输配电环节更公正更有效地认定成本、核定价格的重要条件。而输配分开以及调度(交易)独立，是非竞争性环节之间的产业重组，与前述三项改革内容相比并不是必须的选择，而应进行更多的权衡以获得更好的成本／收益比。

　　输配分开的综合效益在于：吸引投资、促进和谐，即在配电环节更多地吸引地方资金参与、更好地满足基层的普遍服务需求；提高效率、引进竞争，即通过拆分重组寻求更合理的规模经济，通过人为设置比较竞争格局推进信息公开与效率竞争(例如阿根廷人为将布依大区划分为3个配电公司)。而调度(交易)独立的比较优势在于：相比输配分开在操作上简便单纯，特别是不涉及过多行业以外的配套改革；调度(交易)机构作为电力行业内部最有力的公器，独立之后可以最大限度地改变信息不对称局面，有利于推进其他更多的改革。

　　在阿根廷与巴西，输配分开不仅依据电压等级、电网功能等因素，而且更多地与行政区划相配合，是一种中央／地方关系的体现。在阿根廷，不同地方在执行中央政府的电价补贴政策时，会由于地方财政乃至地方政治的因素而出现差异；在巴西，不同地方的销售电价差异高达2倍，政府在电费中提取专门的边远电网建设基金。因此，在幅员辽阔、情况复杂的大国，妥善处理地区差异是一项复杂的社会公共事务，输配分开有利于将其公开化、从政府层面获得更加妥善的解决；输配分开、调度(交易)独立虽然不是绝对的改革任务，但在配套推行普遍服务政策与统一监管制度的基础上，显然更加适合中国这样地区差异较大的大国。

　　四、政府是市场经济体系的内在部分，不能凌驾于市场之上，但在很多领域应充分履行自身的责任

　　阿根廷与巴西都是进行电力市场化改革较早的国家，但至今依然可以看到大量的“政府行为”。在阿根廷，针对2001年经济危机后能源价格暴涨的局面实行了最高限价，同时通过征收电力销售税进行交叉补贴，2008年补贴额度高达30亿美元；为解决农电问题，通过补贴设立了农网建设基金与农电价格补助基金；为缓解装机不足，政府甚至直接向企业集资设立发电项目。在巴西，国有资本至今仍是输电环节的主体，在大型发电项目中也有大量股份；设立专门的电力规划机构(EPE)，政府通过发放许可证、规定招投标封顶价格来控制新建的电力项目；在巴西的电价构成中，各项税费高达30%以上；而在上世纪末由于干旱与货币贬值等造成的危机中，还曾经实施电力配给制。因此，电力行业的市场化改革绝非与政府行为对立排斥非此即彼，政府是市场经济体系的内在部分，税收/补贴、价格干预、规划／许可、推动改革等都是常见的调控手段，也是政府充分履行自身责任的领域。

　　相较而言，中国政府不仅在项目审批、价格控制等方面常有反市场行为，而且在能源资源定价、消费侧补贴、非竞争性环节定价、统一规划等方面常常缺位塞责，国务院《电价改革方案》颁发至今将近6年，公开独立的输配电价依然千呼万唤不出来。如前所述，输配分开是一项需要很多权衡的产业重组改革，需要比较多的配套措施，不仅要处理好中央／地方关系，与规划、调度等其他非竞争性环节相配合，还需要配套的监管制度以及财政安排，另外最好与理顺电力价格机制以及电力市场建设相结合。这些，将是中国输配分开改革最大的难点。

　　改革的复杂博弈需要权威而专业的推动力量。首先是法律法规的建设，例如阿根廷颁发的《国家改革法案》《电力改革法案》《监管体系法案》等；其次是政府以及监管体系的组织，例如巴西设立的国家电力署(ANEEL)；再次是非营利性专业机构的配合，例如巴西的电力预测规划机构(EPE)、电力调度机构(0NS)以及电力市场组织(CCEE)，还有专门针对能源企业的特殊会计准则并开展“监管审计”。1995年巴西开始电力私有化改革时，监管机构及法律框架还没有建立，一度出现混乱，1997年根据联邦法律成立电力监管机构并明确职能后，电力改革走向正规。

　　中国并不是三权分立体制，而是在中央统一领导下、行政权略优先于立法权、司法权的独特体制，中国的电力监管机构虽然伴随厂网分开同步出现，但由于法律支持不足、职能体系不健全至今缺乏应有的独立性，因此，输配分开等电力改革需要国家层面更加明确的支持，并真正赋予改革领导机构应有的权威，同时需要有关部门更加充分履行自身责任。

　　五、为满足不断发展的电力需求，应平衡各方利益并寻求更加现实的折中目标

　　阿根廷与巴西都是资源相对丰富的国家，阿根廷是能源出口国，巴西的水电比重超过7成，两国的输电网络结构也相对简单，但两国的销售电价水平却并不低于资源相对紧张的中国。究其原因，缺乏投资是长期困扰两国的瓶颈，因此在政策上对于投资者相对比较倾斜。在阿根廷，为解决发电装机不足，从2003年开始取消大用户新增电量的优惠，新机组电量主要进入价格相对较高的现货市场(而抑制大用户直购)；在巴西，政府为吸引私人资本缓解电网投资不足从2001年开始向投资者提供低息贷款，甚至在一定监管规则下允许同一投资者同时投资配电与发电业务(以获得更好的长期财务组合回报)。

　　如前所述，短缺是电力行业改革的最根本动力，但引起短缺的因素很多，不同投入要素、不同市场主体的价值权重经常变动，因此改革的政策倾向也是变动的。中国在80年代为吸引投资而形成“一机一价”的超额回报机制，但到电力装机出现过剩势头之后则逐渐转变为鼓励效率的“标杆电价”。由于电力行业超前投资、有限竞争的技术经济特性，市场化的价值取向更多体现于开放市场引进多元投资，人为压低电价而经常短缺的危害远远大于电价上涨后的所谓“过剩”。

　　阿根廷在2001年经济危机价格暴涨时向消费者发放补贴，但当消费需求上涨到无力补贴并引发装机短缺时(2008年补贴额度高达30亿美元)，近年来已经改为实行阶梯电价以抑制过剩需求。总的来说，电力生产成本可以通过竞争来降低，投资收益可以随着形势变化而调整，但一次资源价值升值以及国际化的市场波动是难以控制的，政府无力补贴、消费者承受不起的局面并不罕见，而根据电力行业普遍联系、快速响应的技术经济特性，提高电力使用效率同样是应对电力短缺的重要途径，因此电力消费需求并非一定要无条件满足。总之，改革并不是万能的，最终只能求得一个应对电力短缺的相对解决之策，通过输配分开吸引地方参与、推行普遍服务制度之后，有利于不同地区寻求更加现实的折中目标。(来源：《中国电力发展与改革研究》2009年第9期 作者：国家电力监管委员会 吴疆)