电力管理职能是社会委托政府为自身提供的管理和服务。不同的社会发展阶段，不同的电力市场结构，社会对政府电力管理职能的要求不同，政府的电力管理职能也随着这种变化的需求而发生变化。
社会需求是前提和基础，政府职责的承担和服务的提供是结果。一定时期的政府电力管理职能就是政府满足社会需要的结果。但社会需求并不能都通过电力管理职能的形式得到满足，政府也不可能满足所有的社会需求，只能是有选择地满足部分社会需求，因为政府电力管理职能最终的形成还要受到政府职能供给的约束。一方面，由于行政权力、财政水平、人力资源和技术支持等方面的限制，政府不可能对所有的电力管理需求做出反应，只能对社会普遍的、大众的并且影响深远的需求给予满足；另一方面，政府有自身的成本与收益分析，要考虑政治成本与收益、社会成本与收益、个体成本与收益等。
电力管理职能实际上是电力管理职能需求方与供给方相互博弈的结果。因此，界定电力管理职能必须对其需求与供给进行分析。电力管理职能的转变，实质上就是政府对电力管理职能供求响应的调整。
一、政府电力管理职能的分析框架
需求与供给分析是经济学的主要分析工具，一切经济关系和经济现象都可以归结为产品的需求和供给的关系。电力管理职能是一种特殊的产品，是社会委托政府生产的公共产品，由社会提供生产原料和生产者(政府)的报酬。
政府电力管理职能需求与供给的分析框架如下图。需求方与供给方的博弈形成政府电力管理职能的现实供给。
二、政府电力管理职能的需求分析
分析电力管理职能的需求，需要科学界定政府与市场、企业、用户、社会之间的关系。
(一)政府与市场的关系
市场和政府是配置资源最有效的两种制度安排。政府应合理界定职能，以更好地发挥市场配置资源的基础性作用，这是市场对政府的职能需求。一方面，政府应为市场的存在和发展提供基础条件的职能；另一方面，政府应矫正市场失灵的职能。
政府的电力管理职能是建设电力市场，创造市场发育的基本条件。一是建立竞争、有序的电力市场。二是制定中长期的电力产业发展规划和发展目标，引导电力市场主体发展。电力市场主体只有自己的利益和目标，分散独立的决策，与社会整体利益和目标难以吻合，这要求发挥政府集中宏观决策的作用，制定中长期的发展战略和规划，引导市场主体做出正确的决策，安排自身的发展规划和目标。三是管理和监督国有电力资产的运营。市场经济要求界定明确的产权主体，电力国有资产占据着国民经济命脉性的行业和领域，政府必须把对国有资产所有权的管理与运营分开，实行政企、政资分开，从保证国有资产保值增值的角度出发对国有电力资产进行管理和监督。四是发展电力产业的对外合作，提高产业的国际竞争力。
但市场不是万能的，需要政府干预，以弥补市场机制的缺陷。为此，政府应发挥如下职能作用：一是提供电力产品。作为公共物品的电力具有非竞争性和非排他性享用的特点，市场个体缺乏投资的积极性或无力提供，只能靠政府的公共事业来解决。二是组织电力建设。电力初始投资量大，建设周期长，具有很强的外部性，市场决定的投资量会远远低于最佳点，难以满足经济发展的需要。三是促进电力产业健康稳定发展。电力供需存在周期性的波动，如波动剧烈将会对经济发展和社会稳定产生极大的破坏。电力供需波动是电力市场中个体分散决策的必然结果，市场机制解决不了，必须引入政府的宏观政策，以抵消分散决策的盲目性而造成的波动。四是使电力市场主体外部性内部化。外部性是指某个电力市场主体的行为使他人受益(或受损)却不会因此得到补偿(或付出代价)。电力市场主体在市场中自愿交易，外部性无法内部化，需要超脱于个体之外的政府干预才能被内部化。五是限制垄断。市场的灵魂在于竞争，但由于规模效应等因素造成的自然垄断限制了市场竞争，造成社会的低效率，阻碍了市场机制的有效运作。市场本身是不可能防止垄断的出现，反垄断的职能只能由政府来承担。六是提供电力普遍服务。
市场失灵的存在为政府干预市场提供了理由。如果政府超过了其干预的限度，不但不能很好地发挥优势，还会抑制市场优势的发挥。因此，要正确界定政府的电力管理职能，应以市场失灵为边界，充分发挥市场的作用。坚持的原则是，凡是市场能够做到的，政府就不要插手；只有在市场不能有效发挥作用的地方，政府才应该出现。这在我国当前体制转轨时期尤其重要，因为我国电力市场化改革尚处于初期，市场体制和机制均不完善，政府除了要弥补市场的失灵之外，还有一个市场缺位、政府替代的问题，必须掌握替代的程度、范围和时限，正确把握政府与市场的关系，坚持政府活动的边界。
(二)政府与企业的关系
综观历史发展与世界各国情况，可以把政府与企业的关系概括为三种类型：一是“交警与司机”的关系。政府致力于维护正常的市场秩序，只需告诉企业什么不可以做，在此范围之内企业拥有经营活动的全权，政府不进行干涉。欧美等有着久远的市场经济传统的国家基本都属于这一类型。二是“手足”关系。企业与某些政府部门结成利益共同体，政府全力扶持企业的发展。东亚模式就是这样的典型。三是“父子”关系。企业没有独立的地位，一切活动都在各级政府的控制之下，政府通过制定各项计划直接对企业进行协调，企业是政府的附属物。如前苏联中央集权计划经济体制和我国改革开放前的计划经济体制。目前大多数实行市场经济国家的政企关系，都是介于“手足”关系和“交警与司机”的关系模式之间。在市场经济的传统不足，又选择了市场经济道路的国家，政府不得不承担起市场经济的发起者与培育人的双重任务，多采取“手足”关系的政企模式，政府既不直接控制企业，又必须为企业提供各种支持。在成熟市场经济国家，多选择“交警与司机”的关系模式，政府不直接控制企业，也很少干预企业的活动。只要企业不违反法律和相关规则，政府就不与企业打交道。
就我国的电力管理实际而言，处理好政企关系，政府应该视电力企业为独立、对等的主体，属于电力企业份内的事情应不加过问，企业的事情由企业去做，政府不加干涉。同时，政府在理清白身职责的基础上，积极响应电力企业的要求，为电力企业服务。一是规范与维护市场秩序，为电力企业创造一个健康的发展环境和公平、公正的市场秩序。二是保持经济稳定增长，为企业创造一个良好的发展环境。在经济高速发展，电力市场化改革逐步推进的情况下，电力市场的变化和波动将更为活跃，政府的宏观调控就显得更加重要。当然，调控应尊重市场规律和企业的发展要求，应借助市场化手段，而不是靠政治动员和行政命令。
(三)政府与用户的关系
一要保障用户享有使用电力的权利。政府必须加强对电力经营者履行普遍服务义务的监管。二要为用户参与电力管理提供条件。政府电力管理活动，从决策、执行和监督都要保证用户能够参与，用户有权对与自身利益息息相关的政府电力管理进行监督，并提出批评和建议。因此，政府应拓展用户参与渠道，完善用户参与制度，包括政府信息公开制度、决策参与和公示制度、监督制度等，引导用户以理性、合法的形式表达利益诉求，电力规划、价格的调整应充分听取用户的意见。同时，应实行政务公开，增强政府的透明度。建立健全电力管理信息发布机制，向社会和市场参与者提供电力管理信息，促进电力管理工作公开、透明。三要实施供电服务监管。政府应监管电力企业向用户提供质量合格、价格合理、行为规范的供电服务，要求供电企业的供电质量、电价和收费应符合国家规定的标准，并对供电企业实施电力需求侧管理、披露信息、办理用电业务、向用户受电工程提供服务、实施停限电规定、履行紧急供电义务、处理供电故障和用电投诉的情况实施监管。
(四)政府与社会的关系
我国的电力企业实力雄厚，具有一定的垄断地位，在推进电力市场化改革等方面需要一个强有力的政府。同时，随着市场化改革的逐步推进，需要尽快培育适应电力市场的社会自律组织，培养企业的自我管理、自我发展、自我约束的能力。政府应该将原来直接管理的社会自律职能交由电力行业协会管理，或者政府与行业协会合作，共同治理。如许多相关的社会管理和规范职能要逐渐转移给社会中介组织和行业协会，发挥其在市场经济中的桥梁和纽带作用。
三、政府电力管理职能供给的约束条件
(一)政治因素
根据权利和义务相统一的原则，政府履行职能必须拥有相应的权力。政府职能的规模和强弱很大程度上取决于政府权力的大小。政府权力是政治权力中的一种，它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种权力。政府权力的大小很大程度上在于立法机构或权力机构的授权。政府机构从纵向上分为多层次主体，从横向上划分为不同的职能部门。目前，我国的电力管理职能在国家发改委、能源局和电监会等部门之间进行分权式授权。
(二)经济因素
政府履行电力管理职能以获得政府权力为前提，但仅有权力还不能真正履行职能活动，还需要赋予相应的财力。政府权力的赋予是政府获得事权，决定了政府电力管理职能的范围和内容，而是否具备相应的财权，决定了政府电力管理职能实现的水平和方式。
(三)法律因素
依法行政是法治的核心，政府必须在法律授权的范围内行使职权。一是电力管理机构合法；二是电力管理职能依法确立；三是电力管理的行政程序合法；四是电力管理手段依法合理选择。计划经济体制下政府行使职能的主要手段就是行政手段，通过采用行政命令、行政规定、行政指示以及下达指令性任务，按照行政系统、行政层次、行政区划来管理电力工业。在市场经济体制下，政府履行职能的手段主要是经济和法律手段，市场经济就是法治经济，市场主体、市场秩序、市场运行和全国统一市场的形成都需要用法律、法规来规范。
(四)文化因素
政府电力管理职能的界定应有相应的社会文化基础。不同的社会文化背景，政府电力管理职能的结构和重点也不同。西方文化强调个性和自由，政府对社会和个人的经济、文化生活干预较少，容易形成“小政府”或“有限政府”。我国强调个人与社会、集体的关系，政府职能较宽，对社会和个人负有较多的责任，对社会和个人的生活干预较多，形成“大政府、小社会”的局面。
适应市场化要求的政府电力管理职能的文化基础是公开、公平、公正和效率。公开是指市场信息在真实、可靠、完整和及时的基础上传递，要求电力企业在规定的时间内，通过适当的形式公开其生产经营状况、价格、质量以及电力供需态势等。同时，电力管理部门制定并公开管理信息披露规则及其实施过程。公平是指任何电力市场主体在市场中均处于平等的地位，公平参与竞争。公正是指电力管理部门要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究行使职权，做到公平立法、公正执法。效率是指电力管理要遵循成本与效益的原则，这是经济法则的基本要求。
(五)道德因素
为确保政府职能供给过程的公共性，离不开对政府职能供给活动的规范和制约，行政道德即政府道德是保证政府职能活动正当性的规范之一。主要包括行政人员的个人道德、政府的职业道德、公共组织伦理和公共政策伦理。政府电力管理人员在行使职责过程中，应做到公共利益至上，忠于党和国家，忠实地履行法律，公正执行。
(六)能力因素
政府职能是政府“应做什么”或“要干什么”，政府能力则是政府“能干什么”，政府能力的大小强弱直接决定了政府职能的实现程度。政府电力管理能力包括宏观调控能力、组织协调能力、社会平衡能力、提供电力产品的能力、电力应急处理能力等。
四、政府电力管理职能的界定
政府职能的界定是指根据一定社会发展时期的职能需求，政府所应承担的职责，科学合理地界定政府电力管理职能，实现政府职能需求方的需求与供给方的供给在互利合作基础上的博弈均衡，即双方收益各自最大化的均衡状态。政府电力管理职能的界定包括政府电力管理职能的性质、结构、范围、内容和方式等方面。一定时期的政府电力管理职能是社会需求与政府供给互动的结果，是通过双方对政府职能的价值理解、确认和选择体现出来的，所以，界定政府职能应分析政府职能的价值目标、价值标准和价值选择等问题。
(一)职能界定目标
政府电力管理职能的价值就是电力管理职能对电力产业乃至社会经济发展需要的有用性，是社会需要和政府职能能够满足社会需要的统一。我国电力管理职能界定的价值目标是满足经济社会发展和人们不断增长的物质文化需求，其本质和形式都体现为人民性、公共性的特点。
1.政治民主
电力管理职能界定的价值目标之一是依法保护电力投资者、经营者、使用者的合法权益和社会公共利益。这也要求限制政府的权力，防止干预企业正常的经营和消费者的合法权益。必须加强对政府权力的监督，加大对滥用权力的惩治力度。
2.经济效益
政府电力管理职能的经济效益应包括两个方面，一是电力管理职能的设置和行使应以经济效益为标准；二是电力管理职能的行使要能促进社会经济效益的提高。因此，政府职能的配置必须要核算成本与收益，如果干预成本太大，得不偿失，政府还是不干预为好，尽量减少把政府行使效益低下或无效益的职能赋予政府。输电环节具有非竞争性和消费的非排他性，社会组织或企业都因无利可图而不愿提供，只能由政府承担或控制，而且只有政府承担才会取得更高效益。对于竞争性的发电和售电环节，实践证明由政府运作是低效益的，应通过市场机制实现，政府这时的作用只能是为市场、企业提供良好的制度环境和维护稳定、健康的经济发展环境，为市场、企业经济效益的提高提供支持和保障。
3.社会公平
政府职能是公共权力的行使，政府职能从界定、行使过程和行为结果都应体现其公共性，公正对待社会所有个人组织或团体。在市场培育初期，政府可以对电力市场实施不对称监管，扶持进入市场的弱小电力企业，限制处于市场支配地位的电力企业，创造公平的竞争地位。
4.职能的手段性
政府职能是政府为社会谋福利的手段，涉及到三个方面的利益：一是社会公众利益，是政府存在的合法性所在；二是政府部门利益，是政府纵向分层次、横向分部门的结果；三是政府中的个人利益，是工作人员生存和发展的需要。一般而言，部门利益和个人利益应服从于社会公众利益，只有在满足社会公众利益的前提下，才能兼顾部门利益和公众利益。因此，科学、合理界定政府电力管理职能，要求政府树立正确的职能观，把职能作为社会服务的手段，而不是满足地方、部门或政府自身利益的目的，防止违反电力规划，盲目投资，成为垄断电力企业和地方政府的工具。
(二)职能界定原则
1.社会需要原则
政府电力管理职能的产生就是社会和电力产业发展需要的产物，这些需要是政府职能的目的所在，这是界定政府职能的首要的、前提性原则。社会政治、经济和文化的和电力发展、市场发育情况决定政府职能的性质、内容和方式，界定政府职能要从实际出发，分析社会经济、政治、文化的和电力产业发展需要，并根据社会发展变化随时进行调整。
2.统筹兼顾、协调发展的原则
政府电力管理职能是一个涵盖政治、经济、文化和产业等多层次、全方位的整体。从政府电力管理职能作用的领域可以把政府职能分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四个方面，每一方面都是适应不同社会领域发展需要的产物。从社会需要的角度看，都是同等重要不可偏废的，不同社会发展时期，职能的重点有变化，但重点是在全面兼顾基础上的重点，单方面追求某一职能的发展，忽视其他方面的发展，都会给社会造成危害。
3.从国情出发与借鉴吸收相结合的原则
界定我国政府电力管理职能应吸收和借鉴发达国家政府电力管理职能的历史和现状、发展中国家政府职能界定的经验和教训，以及世界各国政府适应当前国际环境进行电力管理职能转变的经验。
4.权责和职能一致的原则
政府电力管理职能的界定必须与权责相统一，有权无责，必然是滥用权力，职能行使无边界；有责无权，政府职能无法实现，造成政府职能缺位或弱化。有权有责，不承担相应职能，是政府的失职，必然造成企业办社会，政府办企业，政企不分，政事不分。必须要做到权责一致，权责与职能相统一，使政府有权有责地承担相应电力管理职责，这样才能使政府职能的界定趋于科学、合理。
5.职能法律化、程序化原则
政府职能纵向分层和横向分部的划分实质上是行政权力的划分。权力的扩张性和排他性的特点，使掌握权力的主体都有种膨胀自身权力的冲动。如果缺乏对权力的限制和监督，必然带来争权和滥用权力的现象。电力是基础产业，对国民经济发展和人民生活影响很大，必须采取法律、制度和社会的监督和制约等手段来规范权力的行使，使电力管理职能法律化和制度化，职能履行程序化。当前，应尽快对《电力法》进行修订，使电力管理有法可依，违法必究。
(三)模式选择
政府电力管理职能模式的选择不能也不应该照搬照抄国外模式，只能根据我国现阶段的实际和社会经济发展的需要来抉择，但抉择过程可以借鉴各国政府电力管理职能发展的成功经验。
1.政府电力管理职能模式的纵向考察
政府电力管理职能模式是适应社会经济发展和电力市场状况的产物，并随之变化而变化。因此，政府电力管理职能模式的确定应以客观需要为原则，不是主观意志或人为设计的产物；要以市场为基础，充分发挥市场和社会对电力产业的管理作用；政府电力管理职能是有限的，政府职能不足或职能过度都会对社会造成伤害。我国在计划经济体制下采取的是高度集中的政治、经济管理和全能型的政府电力管理职能模式。随着计划经济向市场经济的转轨，全能型政府电力管理职能模式转变为适应社会主义市场经济需要的政府电力管理职能模式，既要发挥宏观调控职能的作用，又要加强市场监管职能。
2.政府职能模式的横向比较
根据政府与社会的关系，政府电力管理职能可以分为“大政府、小社会”、“小政府、大社会”和“大政府、大社会”等三种模式。从政府和市场的关系上看，政府电力管理职能分为市场主导型和政府主导型。从政府电力管理职能内容的大小上看，可分为大型、中型和小型三种模式。从政府职能的表现形式上看，政府电力管理职能模式可以分为统治型、管理型和服务型模式。
当今世界各国政府电力管理职能模式多种多样，每种模式的选择都是一国多种因素综合作用的结果，但不管采取哪一种职能模式，都是为了对电力产业进行有效地管理和更好地服务于社会需要，可以说，有效性是政府电力管理职能模式选择的标准之一。
3.电力管理职能模式的选择
(1)选择原则。一般来讲，应满足以下原则：第一，核心理念是服务而不是管制；第二，政府电力管理职能有限而不是无限的。判断标准是政府职能是否依法设置，是否受到法律限制，职能超出边界是否得到及时纠正；第三，政府电力管理职能是有效的。有效的政府职能应该适应国情需要，应该是廉洁、节约、高效的，应该是能够达成职能目标的。
(2)服务型政府是政府电力管理职能的目标模式。建设服务型政府要做到“四个转变”：从生产建设型向公共服务和社会管理型转变；从提供电力物品向提供制度环境转变；从行政管制型向公共服务型转变；从集中管理型向依靠市场调控型转变。具体来讲，就是要建设有限、法治、责任、节约政府。
