很长时间以来，电力体制改革一直是世界各国关注和探讨的焦点问题。截至目前，国际上已经有50多个国家先后实行了电力市场化改革，积累了丰富宝贵的经验。这些国家中有发达国家，也有发展中国家，各国的国情不同，改革的方法也不尽相同，却有着共同的目标，那就是利用市场机制实现资源优化配置。本报产经版从本期开始推出“国外电力改革最新动态”系列报道，先后介绍英国、法国、日本等几个国家电力改革的最新进展及其对我国电力改革的启示。
   
    英法电力改革情况介绍共分三部分：英法电力改革的比较分析、欧盟及英法电力市场化改革面临的挑战、考察英法电力改革的重要启示，从本期开始连续刊出。
   
    英国和法国同为欧盟成员国，经济发展水平相当，在20世纪80年代前采用了较为相似的电力工业管理模式，即在二战后，两国为快速发展电力工业支持经济发展，将电力工业国有化，由政府集中力量投资和运营电力行业。法国政府建立了法国电力公司（EDF），负责法国发电和输电的投资、建设和运营，并与地方政府签订特许权经营协议，租赁地方政府拥有的配电资产开展供电业务。
   
    上世纪80年代末期，英国开始了以私有化和市场化为标志的电力工业改革。90年代，欧盟在其成员国开始推行电力工业市场化改革，法国也因此进入电力工业市场化改革的时代。多年来，英国和法国的电力改革各自取得了较大的进展，然而两国在改革起因、改革目标、改革内容和途径等方面却存在着较大的差异。通过对英国和法国电力改革的比较，我们更深刻地认识到，立足国情设计改革方案是每个国家实施改革应遵循的普遍原则。

    改革的起因

    一、英国的改革源于本国总体经济改革的需要
   
    英国是世界上最早实施电力工业市场化改革的国家之一。英国电力改革的真实起因，源于对经济起主导作用的西方经济学理论和政策主张的变迁，即新经济自由主义理论取代了国家干预主义理论。英国撒切尔政府是主张新经济自由主义的代表，并于上世纪70年代末开始大刀阔斧实施激进的政府改革，大规模推进国有企业私有化改革，电力工业改革就是伴随这一阶段私有化改革而兴起的。因此，可以看到上世纪90年代初英国电力工业改革的显著特点是市场化改革和私有化改革同步实施，而很多国家这两者是分开实施的。随着欧盟统一电力市场化改革的推进，英国电力市场化改革逐渐融入到欧盟的改革中。

    二、法国的改革源于欧盟统一电力市场化改革的要求

    法国电力改革的主要推动力是欧盟实施的统一电力市场建设计划。欧盟推进统一电力市场出于几个方面的考虑：一是推进欧盟商品市场的统一，促进欧盟经济发展；二是各国之间有着合作的历史文化，希望合作共同发展；三是有利于保障欧盟各国的总体能源安全。各成员国经过长期的磋商和谈判，逐步达成共识，先后在1996年和2003年出台两个电力改革法令，要求各成员国修改各自国家的法律，将欧盟法令要求的内容转化为国家法律后，才开始实施改革。

    法国最初是反对电力市场化改革的主要国家，但逐步认可和履行了欧盟法令的要求。从欧盟1996年的法令出台，到法国法律颁布经历了较长的时间。2000年2月10日法国电力法认可了1996年的欧盟法令，2004年8月9日认可了2003年欧盟第二部电力改革法令，并根据欧盟要求逐步推进了国内电力市场改革。

    英国和法国改革的动因不同，改革目标也不尽相同。英国的改革目标是提高效率和降低电价。法国的改革目标定为能够拥有具有竞争力的电力产业，这意味着改革不仅要达到提高效率和降低电价的目的，法国更强调要保持其国家的电力产业优势。

    行业结构重组

    电力市场化改革目的是通过建立有效运作的市场机制来促进发展和提高效率，这一机制必须建立在必要的行业结构重组基础上。因此，拆分垂直垄断的行业结构，实施竞争业务和垄断业务的分离成为各国电力改革的一项重要任务。由于改革初衷及能源发展背景不同，英国和法国在业务分拆上表现出了较大的不同。

    一、英国经历了从改革初期彻底的业务分拆到市场驱动下的业务重新整合

    1990年英国一夜间将发电、输电、配电/供电拆分为不同的公司，包括3个发电公司、1个输电网公司和12个地区供电公司，并逐步推向资本市场实施私有化改革。其中，配电和供电保留在一个公司内部，其余从产权上彻底分开。

    英国电力法要求发、输、配、供电业务必须单独申请业务许可证，强调输电业务必须从产权与其他竞争业务分离，要求配电业务和供电业务的分离需要做到财务上独立（1989年电力法要求）和法律上独立（2000年公共事业法要求）。受市场竞争中规模效益和协调效益的驱动，英国在1997年开始出现了大规模的发电企业和供电企业并购活动。至2005年底，英国的电力市场主要有6个同时拥有发电、供电和配电的垂直一体化集团公司负责供电，售电占总电量88％，发电容量占54%。

    二、法国实施了渐进性的业务拆分改革

    法国于2000年正式开始电力工业改革，对垂直垄断的法国电力公司（EDF）逐步实施重组，主要内容是将输电业务与EDF的其他业务分离，以保障输电系统运营的公正性。2000年7月，法国在EDF内部成立了输电分公司（RTE），2001年3月正式财务独立核算，2005年7月RTE成为EDF的全资子公司。发电业务、配电业务及供电业务仍保持在EDF集团内部，但实行财务独立核算，EDF在法国仍保持供电的绝对市场份额。

    [page_break] 与英国相比，法国采取渐进式业务重组模式，与其改革动因和能源背景极为相关：

    一是法国的电力市场化改革不完全是本国政府自发行为，政府对市场作用的认可程度远比英国低，因此改革中始终保持谨慎态度。

    二是法国对能源战略的选择高于市场选择。法国是一次能源极度缺乏的国家，与具有较高油气和煤炭资源储量的英国相比，法国政府高度重视能源战略。上世纪70年代，开始发展核电是法国能源战略的明智选择，法国目前已经成为欧洲发电成本最具优势的国家。对于电力改革，法国仍从能源战略角度来考虑问题，一方面必须保持核电的规模效益和安全运行不分拆EDF的发电，一方面主张保持EDF的资产实力以增强其国际竞争力。由于输电公司RTE的收入占EDF总收入的一半，因此，EDF不愿意从产权上将RTE分离出去。

    三是法国人的经济爱国主义与英国人高度崇尚市场的思想形成鲜明对比，法国不愿意本国企业被国外收购，英国却不在意产权的归属，认为有效市场竞争才是能源供应的最大保障。

    市场机制的建立

    一、英国基本实现了电力的市场化自由交易

    英国电力市场机制的建立总体上经历了两个阶段：1990年至2001年的发电集中竞价阶段（POOL）和2001年至今的双边自由竞争阶段（NETA），2005年4月实施的BETA主要是将苏格兰地区加入到英国电力市场中来，在此之前的电力市场改革仅涉及英格兰和威尔士地区。

    从放开用户选择权来看，英国从1990年开始逐步放开用户选择权，直至1998年全部用户具有了自由选择供电商的权力，受监管的用户销售电价不复存在。

    从市场交易的组织来看，英国形成了较为松散的市场结构。大部分电力交易是发电商和供电商之间直接签订双边交易合同。一个独立的电力交易所（APX）提供市场主体自愿参与的现货交易。无论是双边自由交易，还是现货交易和期货交易，交易中必须明确平衡电量的负责方，并将交易计划提交给电网公司（NG），电网公司建立提前一小时的平衡市场，用市场机制处理所有合同与实际物理量之间的不平衡电量。

    二、法国从放开用户选择权开始，实行政府适度干预的市场机制

    法国电力改革中引入市场机制从开放用户选择权开始，2000年开始对年用电量在160亿千瓦时及以上的用户赋予选择供电商的权力，到目前为止，除居民用户外的所有用户都享有了选择供电商的权力，占市场总量的68%。在市场交易的组织形式上，法国的电力交易也主要以买卖双方签订的双边交易合同为主。为了给市场主体提供公平的交易平台和明确的市场价格信号，法国2001年底建立电力交易所，开展提前一天、市场主体自愿参与的集中竞价交易，2004年该交易所又增加了期货交易。所有双边交易、现货交易和期货交易都需要明确交易的不平衡电量负责方，并向电网公司RTE提交交易计划，RTE建立了市场化的平衡电量机制，来保证系统运行实时平衡，并买卖不平衡电量。

    由于法国市场的竞争主体较少，按照欧盟要求法国建立两个拍卖机制来促进市场竞争。一是输电公司RTE采用市场公开招标方式购买输电网损，已于2000年开始运作；二是EDF拍卖“虚拟发电容量”（VPP），即采用公开招标的方式将EDF的发电厂的使用权拍卖给其他市场主体，该市场主体利用获得的发电容量参与竞争市场交易。

    英国和法国实施市场化改革的时间不同，目前的市场开放程度必然存在差别。但从英国和法国建立市场机制的方法来看，最大的区别体现在法国政府对市场的干预方面。

    法国政府对市场的适度干预体现在三个方面：

    一是价格方面。法国在市场开放中实行了管制价格和市场价格并存的方式，即对具有选择权的用户，可以选择接受市场价格或者接受管制价格，前者可以选择供电商并与其协商价格，后者仍保留由EDF供电并接受政府规定的管制价格；而在英国的改革进程中，只要对用户开放了选择权，就不再存在管制价格和市场价格的区别
。

    二是长期发展规划方面。英国主张完全由市场主体决定发电投资规划；法国则选择政府指导和市场决策相结合的方式，由工业部每年出台滚动的长期电力供需平衡预测、新增发电容量需求及技术政策等信息，指导发电投资者进行投资，政府还保留了在确认可能出现供电短缺时采用新增容量建设招标的权力，从而保障长期电力供应安全。

    三是适度保护电力企业和用户的合理利益。法国在实施市场化改革后，对输电业务、配电业务实施单独定价。配电业务由170家公司承担，其中EDF占据95％的市场份额，其余为地方政府的小供电公司。法国能源监管委员会以EDF的配电业务成本作为标准制定配电价格，这使得一些地方小供电公司由于客观和历史原因，成本高于EDF平均成本而受损，政府通过公共服务基金来补偿这些公司的损失。公共服务基金是向所有用户收取附加费构成的。

    法国政府认为，电力是国家命脉企业，政府有必要跟踪和制定相关的法规政策，对电力工业进行控制。政府管理工业的理念是在市场上方跟踪，随时发现市场中的问题，有必要时再进行干预。市场改革是个逐步改进的阶段，政府需要出面解决一些改革中遇到的问题，但应该在遵守市场规则的前提下完成。

（本考察报告由国家电网公司国际部推荐）