经过30年的改革开放，包括电力投资体制改革在内的国家投资体制改革不断深化，极大地促进了我国电力工业的发展。根据中电联统计快报，2008年全国电力基本建设投资完成5763.29亿元，其中电网工程建设投资2884.56亿元，占全年电力基本建设投资的50.05％。到2008年底，全国发电装机容量已达到7.9亿千瓦，为我国经济社会的持续快速发展提供了有力的支撑。
我国电力投资体制改革虽然取得了巨大的成就，但随着市场经济的发展以及电力市场的逐步建立，由计划经济向市场经济转变过程中所产生的不适应性和深层矛盾也相应地在电力投资领域反映出来。
●从政府层面看，存在的主要问题
１．电力投资管理模式基本停留在计划经济行政管理模式上。
虽然电力投资主体多元化格局已基本形成，但电力企业的投资决策主要还是取决于政府主管部门，电力投资项目实行政府核准制，企业的投资决策权还没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。
从2004年以来电力项目核准制实施的情况看，一些根本性的问题没有得到真正解决。原来审批制时，“项目建议书”、“可行性研究报告书”、“开工报告”的审批时间长、效率低；实施核准制后，为了不加大企业投资风险，同时协调国家环保等有关部门审核程序的矛盾，除“申请报告”外，政府主管部门又增加了电力项目“路条”手续，从而成了“路条”、“申请报告”两个阶段审核
，实质内容变化不大，无助于提高企业投资效率和效益。所以，在电力资源配置方式上政府主管部门仍起主要作用，每个电力项目都要经过核准，电力投资管理模式基本停留在计划经济行政管理模式上。
２．没有建立起电力投资市场的机制、规则。
2002年厂网分开以后，由于政府没有建立起电力投资市场的机制、规则，项目前期缺乏规范化的管理机制，因此出现了轰轰烈烈的竞争厂址资源的“跑马圈地”现象。发电企业有了厂址资源，就可以委托设计院开展项目前期工作，从初可研做到可研，直至满足核准的条件。除个别碰了国家产业政策“红线”的项目外，一般项目即便存在某些问题或不足，再补充做些工作，最后政府主管部
门也都能“核准”。结果是电源建设呈现无序发展之势，违规电源项目大量出现，不少项目的电网建设滞后，项目设计等前期工作质量下降。另外，一个煤炭基地往往有几家、几十家的发电投资主体，形成了若干彼此独立的煤电项目，众多的投资主体不可能统筹考虑煤炭资源、水资源、环境容量、电站布局、市场空间、输电通道等整体利用问题，其结果是浪费了资源。
由于没有市场化的机制，地方发电企业与央业、民企与国企、内外资企业等不同的投资主体缺乏公平的竞争平台，这在项目资源获取上表现尤为突出，给企业的公平竞争和多种经济成分的健康发展带来了很多困扰。
３．电力工业发展规划作用削弱。
电力发展规划是政府对电力工业发展在时间、空间上的战略部署和行动纲领，是国家能源发展规划的重要组成部分，是政府履行宏观调控、社会管理、公共服务职责的重要依据和弥补市场调节缺陷的手段之一。只有科学、严肃和透明的电力工业发展规划，才能对电力投资起到积极的引导作用。但在厂网分开后，政府主管部门在电力规划编制和实施管理方面的工作进一步弱化了，重项目核准、轻规划管理的问题严重。作为指导电力工业科学发展、加快电力结构调整重要依据的《电力产业政策》和《电力工业“十一五”规划》至今没有出台。电力投资市场管理疏漏，“跑马圈地”、无序发展问题等未能解决。
４．政府行为发生偏离。
“十五”期间，部分省份为了躲避大机组审批难、核准难的问题，上了很多高煤耗、高污染的小火电、小油机乃至假热电、假煤矸石发电。对于这种情况，由于产业政策没有形成硬约束，中央政府主管部门先是无法制止，而后又上收所有燃煤机组的建设项目核准权。这种缺少市场化机制的行政化行为，强化了政府对电力资源的配置权力，使政府行为有偏离服务与宏观调节职能之嫌。而且由于
“上有政策，下有对策”，又引发了一系列诸如违规开工项目及其清理等问题，仅2004年就清理电力违规开工项目达1.2亿千瓦，涉及违规资金达6000亿元。政府习惯于运用行政手段去解决电力发展中的问题，在项目审批与核准、清理电力违规项目方面花费了大量的精力，虽有短时的成效，却延误了着力从完善市场机制来解决问题的时机。
５．完全靠政府行为不能解决电力工业发展问题。
从我国经济发展的过程可以看出，国民经济发展有高峰、低谷，基本呈现了周期特征。经济发展提速了，政府主管部门的反应跟不上电力供需形势的变化，没有及时调整电力建设计划，没有加快审批、核准项目，电力生产能力无法满足经济发展需要。如１９９９年～２００２年每年装机增长率明显下降，分别为７．７％、６．９％、６．０％和５．３％；但同期电力消费增长速度大幅度提高
，平均达到９．３３％，且呈加速上升趋势，２００２年达到１１．６％。又如从２００４年以来，政府对电力项目的审批、核准，并没有解决电源无序发展问题。实践表明：完全依靠政府对电力项目的审批、核准，并不能解决电力工业发展的大起大落问题。
●从企业层面看，存在的主要问题
１．不少电力企业投资风险约束机制尚不健全。
在没有建立起投资风险约束机制的情况下，国有电力企业受其自身利益及其背后的政府意志驱使，项目投资的积极性很高，盲目追求投资规模的外延型扩大，忽视了内涵式发展，忽视了投资效益。尤其在厂网分开、市场化改革起步以后，由于电源投资市场的准入规则缺失，各电源投资主体为了取得更多的发展空间，出现了“跑马圈地”的无序竞争，这给今后电力市场建设埋下了新的隐患，也使许多企业债台高筑，可持续发展能力出现问题。
２．电力企业资本金严重短缺，融资难度加大。
为实现全面建设小康社会的宏伟目标，电力投资需求巨大。根据有关方面估算，２０１０年到２０２０年全国电力建设资金约需７万亿元左右，其中资本金约需１．４万亿元，电力企业的资本金将面临严重短缺。尤其是电价改革滞后，更加剧了电力企业投融资的难度。虽然电力企业已不断拓宽融资渠道，但由于我国资本市场发育不完善，债券、股票等方式融资量在电力行业中所占比重很小，
企业过分依赖于银行贷款这种间接融资方式，增加了融资风险和融资成本
要从根本上解决上述问题，惟有高举改革的旗帜，继续深化电力市场化改革和电力投资体制改革。
电力投资体制的改革思路及建议
●政府、企业、监管机构要合理准确定位
资源配置方式从计划向市场转变涉及到政府的权力和相关主体的利益，因而不可避免地涉及到政府职能转变和行政管理体制改革。必须转变政府职能，有效发挥市场机制对电力资源配置的作用。
政府在重点做好电力产业政策、中长期发展规划和进行总量控制的同时，要逐步退出对电力资源的行政性分配，尽量发挥市场机制的调节作用。政府工作的重点是“克服市场失灵”，及时公布市场供求信息，通过推动电力体制改革来加大电力资源在更大范围的优化配置，扶植可再生能源和新的发电技术，加强环境和生态保护，保证社会普遍服务等。
电力企业要加大企业改革力度，建立和完善现代企业制度，加强内部管理，增强投资风险意识和成本约束机制，根据经济发展规律、市场供需形势，确立企业发展方向，决定投资项目取舍，在竞争中建立可持续的竞争优势。
电力监管机构则要根据国家的产业政策，建立和执行规范的市场准入制度，鼓励各类投资主体进入国家允许的电力投资市场，进一步规范市场秩序，其中也包括对电力投资市场实施必要的监管。
●电力市场化改革必须统一考虑电力投资市场和已投产电源的电力市场
电力市场体系建设与运作不能只考虑已投产电源的电力市场，也应包括拟投资电源将要进入运营的电力市场———即电力投资市场（或称电源投资项目前期市场）。近几年大家的关注点较多集中在已投产电源的电力市场建设模式选择及其如何竞价上网，而忽视了对电力投资市场的改革，忽视了对电源投资项目如何引入市场机制开展竞争问题的研究。凡是选择、确定电源项目投资者以及项目在
开工之前的一系列工作，都属于电力投资市场，是电力市场的重要组成部分。应该在国家投资体制改革、行政审批制度改革的总体框架下，从源头上加快电力投资项目管理的改革，尽快构建有序竞争的电力投资市场。电力投资市场的规则应该是以市场为导向，既能促进电力工业的科学发展，又与市场化改革的方向一致。应建立既鼓励电力投资又风险自担的良性循环的市场化投资机制，制定电力投
资市场准入规则，避免电力发展出现时而过剩、时而短缺的大起大落局面。
●创新电力投资市场的体制和机制
深化电力投资体制改革，要做到政府的宏观调控与市场机制的有机结合，从目前主要是计划经济的办法转变到“国家规划指导、市场配置资源、严格监管”的体制、机制上来。逐步改变目前电源项目由投资者“跑马圈地”、自己开展前期工作的模式，由国家统一掌握厂址资源，引进竞争机制，确定设计单位，确定电源项目投资者，建立有序竞争的电力投资市场。
●几点建议
１．结合行政体制改革，按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的功能定位，从有利于市场体制、机制健康高效发展出发，合理界定中央与地方、政府与企业及监管机构，在电力规划、项目核准（备案）、项目前期工作与后评估等方面的职责，并实行问责制。政府要把精力从大量的项目核准中抽出来，转到统筹电力与上下游产业的结构调整与发展规划，推进电力投资市场的体制
、机制改革，产业政策的修订和中长期电力发展规划的滚动调整，以及重大决策调研上来，着力解决电力供需矛盾。
２．电源厂址，包括煤电厂址、水电站址、核电站址等都是国家资源。由于电源厂址受土地资源、水资源以及生态环境等条件的约束，是国家的宝贵资源，随着电力的快速发展，又是国家的紧缺资源。为此，建议国家主管部门直接或委托中介机构对电源厂址逐步实行“资源化”管理。
３．通过招投标选择规划设计单位开展项目前期工作，提出项目报告（设计深度可考虑基本达到目前的初可研），经评估后可进入电力发展规划。国家要明确规划设计目标和原则，如：把煤炭基地建设成大型煤电基地的规划目标。目前电力企业己完成的项目报告，可通过国家评估予以收购。
４．在电力发展规划的指导下，依据电力市场需求增长预测情况和项目前期工作成果（国家对土地、环境、水资源的审批文件，项目初可研报告），政府主管部门及时向社会和各市场主体发布电力发展规划信息、拟建电源规模及备选项目清单，有效引导电力建设，并通过招投标等市场竞争机制选择、确定项目投资者。中标发电企业与电网企业签订政府授权下的购售电合同。
５．深化行政审批制改革和电力投资体制改革，逐步缩小电力企业投资项目核准目录的范围。进入电力发展规划的一般电力项目，实行备案制，核电等重大电力项目及示范工程项目实行核准制。电网企业根据电力发展规划（含电源规划和电网规划），做好电网项目的投资建设安排，实现电源电网同步建设。
６．电力监管机构要与有关部门研究监管规则和办法，对电力投资市场进行严格监管，包括对电源和电网同步建设的监管。
７．电力投资管理体制改革还需要建立相应的配套机制。主要包括：电力项目资源方面的市场竞争机制，合理反映市场供求的电价形成机制，电力批发市场的竞争机制，培育国有企业理性市场主体的机制等。
