江苏省江阴市市场监督管理局，日前调查处理了一起转供电投诉案，笔者感觉有一定的代表性，现就办案和处理情况试作分析。
案件经过
近日，江阴市市场监督管理局收到一起关于加价收取转供电电费的投诉，投诉某商业广场物业公司以1.2元/每度的价格向其收取电费。在投诉办理过程中，我们慎重分析，依法依规，做了认真调查处理。
（一）转供电主体认定。按照《供电营业规则》第十四条规定，用户不得自行转供电在公用供电设施尚未到达的地区供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意可采用委托方式向其附近的用户转供电力，但不得委托重要的国防军工用户转供电。委托转供电应遵守下列规定：1.供电企业与委托转供户(以下简称转供户)应就转供范围、转供容量、转供期限、转供费用、转供用电指标、计量方式、电费计算、转供电设施建设、产权划分、运行维护、调度通信、违约责任等事项签订协议。2.转供区域内的用户（以下简称被转供户），视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直接户的规定办理。3.向被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中。按照《供电营业规则》中的定义，商业广场的物业管理公司就不属于转供电主体。而《国家发展改革委办公厅关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕787号）文件中明确“转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为。目前，一些地方的商业综合体、产业园区、物业、写字楼等转供电环节存在不合理加价现象，国家多次降低一般工商业电价的措施未能得到有效传递和落实，必须采取有力措施清理规范，确保降价成果真正惠及终端用户。”从中可以看出，787号文件中关于转供电的定义和《供电营业规则》中的定义是不一样的，787号文件扩大了原来《供电营业规则》的转供电的范围和内涵，我们认为，该商业广场的物业管理公司，负责该商业广场的招商运营、物业服务等，并向用户收缴电费，属于787号文件定义的转供电主体。
（二）事实认定。经过调查核实，该商业广场为商业地产，用户是先买电充卡后使用的方式，签订的物业服务合同中直接约定电费1.2元/度，并注明“如果相关部门价格调整，本价格相应调整。”在实际中，用户一直以1.2元/度的价格向物业公司预购电费后再使用。
2018年4月至2019年7月，江苏省一般工商业用电价格从0.8183元/千瓦时下调至0.6715元/千瓦时，下调近18%。这期间，物业向用户收取电费的价格没有下调，降价政策未能传导到终端用户。
（三）金额计算。该商业广场用户先买电后用，从不抄用户电表，某一用户在某一电价时的历史用电量无法准确查找，导致无法精确计算出用户应享受的电费具体降价金额，所以我们采用最小降价金额，即用户买电时候的电价和电量来计算应降金额。追溯时效上，如果按照《行政处罚法》追溯两年，考虑到转供电的形成有其历史原因，所以我们以2018年1月时的电价为基准，2018年4月1日第一次降低工商业用电价格开始计算应降电价金额。
（四）定性分析。该物业公司的价格行为，是否构成《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（二）项“高于或者低于政府定价制定价格的”、第（四）项“提前或者推迟执行政府指导价、政府定价的”所指的行为，是否属于高于政府定价和推迟执行政府定价的价格违法行为。经过局法规科和执法大队几次讨论，并咨询请教无锡市市场监督管理局相关专家，该商业广场物业服务合同中约定电费为1.2元/度，虽然在物业服务合同中写明“如果相关部门价格调整，本价格相应调整。”，但未明确约定调整时间和调整幅度，由于法律法规没有明确认定标准，难以认定应降电价金额为违法所得,所以将此投诉协调处理。
难点分析
（一）定性认定。根据江苏省物价局《省物价局关于供电价格有关问题的批复》（苏价工〔2014〕17号）文件精神，电力公司跟转供电的主体的电价执行政府定价，转供电主体与终端用户的用电价格，由双方协商确定。如公共能耗、线路损耗怎么算，物业服务合同中都没有明确区分开，历史遗留问题多，而国家发展改革委787号文件要求落实降价政策措施全部传导到终端用户，缺乏强有力的法律法规支持，网上也未见相关的案例，价格主管部门此前发文一般都是规范普通居民住宅的物业费和水电气价格，商业综合体、产业园区、物业、写字楼等非普通住宅的物业费执行市场调节价，此类终端用户的用电价格也没有文件明确，造成定性难。
（二）落实难。非普通住宅的物业服务合同，行业主管部门没有类似于旅游合同一样的规范模板，合同中约定的电费单价未明确区分公共能耗、损耗及自用电费，只有总的电费单价，因为是预购电后使用的方式，也无法从用户自用电表中看出用户在某电价时使用的电量是多少，转供电主体向用户收取电费的时候混杂了公共能耗和损耗，三者无从区分，价格主管部门不能直接要求转供电主体按一般工商业用电标准向终端用户收取电费，导致难以将电费降价的优惠政策便捷的落实到终端用户。
体会
2018年的《政府工作报告》提出，一般工商业用电价格平均降低10%，国家发展改革委发布《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕787号），要求降低工商企业用电成本，江苏省物价局、江苏省发展和改革委员会从2018年4月至2019年5月，连续5次发布调价文件，6次降低一般工商业用电价格，但还是有部分转供电主体截留降价红利，迟迟未将降价政策传导到终端用户。
（一）实行一户一表。按照国家发展改革委787号文件中要求，除了商业大平层外的门面房、写字楼、公寓房等，具备一户一表条件的终端用户，应尽快实现直接供电，并按照目录销售电价结算，直供电后，降价成果能真正惠及终端用户。但目前没有对此类商业体直供电改造规范的文件，如果按照国家电力公司《关于颁发〈城镇一户一表改造的若干规定〉的通知》（国电安运〔1998〕669号）的规定。改造所需资金应由产权单位负担，根据该文件中对于改造出资和设施移交的规定，绝大部分终端用户能否接受大笔改造费用或终端用户内部能否达成共识？改造后，线路损耗由谁来承担？是电力公司还是产权单位？均需要进一步明确，或者实行新旧分开。现有的转供电主体实行老办法，努力推进直供电。新建的商业综合体、产业园区、物业、写字楼等在建设时就实行直供电、一户一表。这些都需要上级相关部门综合考虑、协调、沟通才能解决。
（二）规范收费。在没有实行一户一表的情况下，我们要求物业公司规范相关收费，一是在物业管理区域内显着位置公示服务内容、服务标准、收费项目、收费标准、物业服务费用和经营设施收益收支情况、公共水电费分摊情况。二是规范物业服务合同，在合同中明确用户自用电费单价按照一般工商业用电计算，将其与公共能耗、线路损耗分开，降价政策措施能较为顺利的传导到终端用户。在现实中，有些转供电的物业服务合同将公共能耗、损耗等跟终端用户自用电合在一起计算，没有单项区分，终端用户一般很难享受到降价红利，建议参考旅游、商品房买卖的格式合同方式，主管部门推行物业服务标准格式合同，参照普通住宅物业服务合同，将物业服务费、公共能耗、损耗等与用户自用电等分开单列，这样可以方便将降价红利传导到终端。
（三）主动作为。现在江阴市范围内，这样的转供电主体清查出近50家，江阴市市场监督管理局为了落实上级文件精神，清理规范转供电，集中约谈相关公司，现场发放《关于规范转供电价格政策的提醒函》，进行相关价格政策宣传，同时明确要求各转供电主体开展自查自纠，一是落实电费降价措施，二是规范物业服务合同、规范物业收费，三是杜绝重复收费和不合理加价，做到转供电价格合法合理、公开透明。
（四）法律法规。商业综合体、产业园区、物业、写字楼等转供电的电价随意是较为普遍的现象，终端用户一般很难享受到一般工商业用电价格，因为物业服务合同中，用户电价混杂着公共能耗和线路损耗，要严格落实国家发展改革委787号文件精神，原来一些规定模糊的内容或者与国家发展改革委787号文件精神不一致的，需要在法律法规上进一步明确，如终端用户自用电价属政府定价，用电类别为一般工商业用电，按照目录销售电价结算，应随着价格主管部门降低一般工商业用电价格幅度而降低，不调整是否属违反政府定价行为，否则，如果相关转供电主体依据物业服务合同，未降低转供电电价，行政机关无实施行政处罚的依据。如果转供电的终端用户要求进行一户一表改造，国家电力公司《关于颁发〈城镇一户一表改造的若干规定〉的通知》（国电安运〔1998〕669号）工程改造的范围是：“1、公用配电变压器供电的合表用电的居民住宅；2、物业管理的居民住宅小区；3、企事业单位自己供电的职工住宅及由其转供电的居民住宅；4、新建的居民住宅。”需要修改或出台相应的法规文件，发布国家发展改革委787号文件中的转供电主体直供电改造的相关规定，明确改造所需资金来源、设施移交内容、改造步骤、日常管理等，逐步将满足条件的转供电改造成直供电，实行一户一表，从根本上解决降价政策难以传导到终端用户、转供电的终端用户难以便捷享受降价红利的问题。
