《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）（以下简称9号文）颁布之前，发电公司的电基本上都是卖给电网，所有用户都是从电网那里买电。从法律关系上看，电网企业与发电公司之间是一种购售电关系，与用户之间是一种供用电关系。就结算关系而言，用户与电网企业存在两种关系：一种是用户需要支付给电网公司的电费；另一种是用户需向国家支付的政府性基金。前一种是一种民事法律关系，发生在电网企业与用户之间，完全符合合同相对性原理，即合同项下的权利义务只能由缔约当事人享有或承担，合同以外的当事人不受合同约束，既不能要求合同当事人向自己履行合同义务，自己也不承担他人合同中的任何义务。后一种实际上是一种行政法律关系，发生在用户与国家之间。电网公司只不过是根据法律、法规的规定作为国家的代理人，代国家征收政府性基金而已。如2009年财政部、国家发改委、水利部印发的《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》第7条规定， 除企业自备发电公司自发自用电量和地方独立电网销售电量外，重大水利基金由省级电网企业在向电力用户收取电费时一并代征。因此，电网企业实际上就是国家的法定代理人。既然是代理人，当然所有的后果都由国家承担，基金收上来时都归国家，因为各种原因，如用户破产等没收上来时则由国家承担。
一、电网企业向市场用户收
取电费风险承担之规定
在9号文颁布后，用户分为两部分：一部分仍旧向电网企业购电，即传统用户；一部分则进入电力市场，成为市场用户。市场用户可以向发电公司购电，也可以向售电公司购电。从法律关系上讲，购售电法律关系发生在市场用户与发电公司、售电公司之间。鉴于市场用户购买的电只能通过电网企业的网络输送，需要与电网企业之间签订一个输配电服务合同。根据合同相对性原理，市场用户需与发电公司、售电公司之间结算电费，与电网企业之间结算输配电服务费，向国家缴纳政府性基金。对后两种费用的收取，《关于推进售电侧改革的实施意见》（以下简称意见）在“二、售电侧市场主体及相关业务” （一）电网企业部分明确规定：电网企业按规定向交易主体收取输配电费用（含线损和交叉补贴），代国家收取政府性基金。
不过关于市场用户与发电公司、售电公司之间的电费结算问题，《意见》在四、市场化交易（四）结算方式部分却规定：发电公司、电网企业、售电公司和用户应根据有关电力交易规则，按照自愿原则签订三方合同。电力交易机构负责提供结算依据，电网企业负责收费、结算，负责归集交叉补贴，代收政府性基金，并按规定及时向有关发电公司和售电公司支付电费。按照该规定，尽管购售电合同关系发生在市场用户与发电公司、售电公司之间，但电费并不是由市场用户直接交给发电公司或售电公司，而是要交给电网企业。这显然与合同的相对性不符，但《意见》并没有对此加以解释，并且《意见》也没有规定如果电网公司未能将市场用户的电费收上来，该风险最终由谁来承担。可能是基于对合同性相对性的考虑，《重庆市售电侧改革试点工作实施方案》规定：“发电企业向售电公司或直接参与市场交易的用户开具购电发票，售电公司给其用户开具售电发票，电网企业给售电公司或直接参与市场交易的用户开具输配电费、政府性基金代收等发票。”也就是说，结算在市场用户与发电公司、售电公司之间进行，这一规定应当说是符合合同相对性原理的，但显然与《意见》的规定又不一致。基于此，国家电网公司并不认可重庆市规定的这种结算方式。经过沟通，最终重庆市发改委、重庆市经信委、华中能源监管局、重庆市物价局共同发出了《关于做好重庆海扶医疗有限公司等5家两江长兴电力售电公司用户供电的通知》，规定仍由国网重庆市电力公司负责电费结算，即仍采纳《意见》规定的结算方式。
如果电网公司未能将市场用户的电费收上来，该风险由谁来承担呢？《意见》对此问题没有涉及，存在明显漏洞。后来有地方规则对此进行了弥补。《江苏省电力中长期交易规则（暂行）》第108条规定，发电企业上网电量电费次月由电网企业支付；电力用户仍向电网企业缴纳电费，并由电网企业承担电力用户侧欠费风险；售电企业按照交易机构出具的结算依据和电网公司进行电费结算。第109条规定，随着电力市场发展，如不承担电费资金结算职能的电网企业也不再承担欠费风险，市场主体可自行约定结算方式。《山东省电力中长期交易规则（试行）》（修订版）第107条也规定：各市场主体保持与电网企业的电费结算和支付方式不变，交易电费和偏差考核费用由电网企业根据电力交易机构提供的清分依据向用户收取，并向发电企业和售电公司支付。电网企业承担电力用户侧欠费风险，保障交易电费资金安全。
根据前述规定，由电网企业承担市场用户侧欠费风险应当是指当市场用户拖欠电费甚至因为破产等原因无力支付电费时，电网企业仍应当向发电公司或售电公司支付电费。但这种规定似乎仍不符合合同相对性原理，因为电网企业与市场用户之间不存在购售电关系。电网公司确实负责收电费，但它不是合同的相对人，为什么市场用户侧的欠费风险需由电网公司来承担呢？
二、电网企业应否承担市场用户欠费风险之厘清
要解决前述问题，必须从合同的相对性出发，厘清电网公司向市场用户收取电费的性质，最后才能判断应否由电网公司承担市场用户的欠费风险。
具体说来，首先得厘清市场用户的电费由几部分组成。《意见》四、市场化交易（三）交易价格部分规定，参与市场交易的用户购电价格由市场交易价格、输配电价（含线损和交叉补贴）、政府性基金三部分组成。从费用的性质上讲，其中只有基于市场交易价格形成的费用才是市场用户需要交给发电公司或售电公司的；基于输配电价（含线损和交叉补贴）形成的费用、基本电费、力率电费等应当是市场用户交给电网企业的；政府性基金是市场用户交给国家的。从法律关系的角度看，市场用户的电费中包含三种法律关系：与发电公司或售电公司之间的购售电法律关系、与电网公司之间的输配电法律关系、向国家交纳政府性基金的行政法律关系。前两种属于民事法律关系，后一种属于行政法律关系。国家已经规定，政府基金由电网企业代收，因此，电网企业可以直接向市场用户收取两种费用：输配电费用和政府性基金。剩下的一种费用，根据合同相对性，本应由市场用户直接交给发电公司或售电公司，但肯定会给市场用户造成极大不方便，因为用户需向两个主体分别缴纳费用。《意见》也许是出于方便市场用户的考虑，于是规定由电网公司一并收取，但却没有说清楚电网企业替发电公司或售电公司收取费用的法律性质是什么。
当合同法律关系之外的某一主体，能够替合同法律关系中的某一主体行使权利，承担义务时，其法律依据通常都是代理。《民法总则》第161条第1款规定，民事主体可以通过代理人实施民事法律行为。签订、履行购售电合同显然是一个民事法律行为，毫无疑问可以通过代理人进行。从理论上讲，电网企业可以作为发电公司或售电公司的代理人向市场用户收取电费。但随之而来的问题是发电公司或售电公司并没有授权电网企业代为收取电费呀，其代理权又来自哪里呢？《民法总则》第163条规定：代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理权。法定代理人依照法律的规定行使代理权。发电公司或售电公司确实没有授权电网企业代为收取电费，这说明电网公司代为收取电费不是一种委托代理，只能是一种法定代理。依据就是《意见》所规定的“电网企业负责收费、结算”。可能是对其中的法律关系没有完全厘清，也可能是表述不当，制定者仅是对电网公司收取政府性基金明确规定了是“代收”，而没有对收取发电公司、售电公司的费用也明确规定为“代收”。如果日后能改为如下表述就更好了：“电网企业负责收费、结算，负责归集交叉补贴，代收政府性基金，有关发电公司和售电公司的电费，并按规定及时向有关发电公司和售电公司支付电费。”
一旦厘清了电网公司是依据代理关系向市场用户收取应由发电公司和售电公司享有的电费，那么，当市场用户不能支付电费时，风险由谁承担也就一清二楚了。三种费用肯定由三个主体分别承担：输配电费用由电网公司承担、政府性基金由政府承担、剩余电费由发电公司或售电承担。唯有如此，各种法律关系才能符合合同相对性原理。
