文件指出：新规划建设煤矿、电厂项目优先实施煤电联营，在运煤矿、电厂因地制宜、因企制宜加快推进煤电联营，鼓励大型动力煤煤炭企业和火电企业加快实施煤电联营；支持在运燃煤电厂和煤矿突破区域、行业、所有制界限，通过资产重组、股权交易等途径实施煤电一体化、煤电交叉持股。
实际上，随着位于产业链上下游的煤炭、电力两大产业的“顶牛”现象愈演愈烈，一直被誉为是解决煤电矛盾重要手段的“煤电联营”早就被政府及相关部门屡次发文力推，特别是2017年神华集团和国电集团的合并更为高层次的煤电联营提供了典型案例。
然而，自2016年的《关于发展煤电联营的指导意见》到2018年的《关于深入推进煤电联营促进产业升级的补充通知》再到此次的《关于加大政策支持力度进一步推进煤电联营工作的通知》，两部委四年三次出台政策力挺的“煤电联营”却步履维艰，实际推行效果更是远不及预期。与此同时，业内不同的观点也此起彼伏，煤电联营怎么联？煤电一体化有哪些隐忧？众多观点说法不一，仁者见仁，智者见智。
饱受争议的“煤电联营”
提起“煤电联营”还要从由来已久的煤电矛盾谈起。中国煤炭消费中大约一半是用于发电，电煤价格基本上决定了煤炭企业的利润，由于中国火电上网电价受到管制，上网电价限制了煤电两个行业的总收入。
可以说，在中国能源领域中，煤炭市场化程度最高，目前煤价基本由供求关系决定。在不同的煤炭价格周期，煤炭和火电行业的利润水平存在很大的差异。伴随着煤炭价格的波动，煤、电利润此消彼长，导致煤炭和电力行业长期存在“跷跷板”效应，博弈大于合作。
而煤电联营是指煤炭和电力生产企业以资本为纽带，通过资本融合、兼并重组、相互参股、战略合作、长期稳定协议、资产联营和一体化项目等方式，将煤炭、电力上下游产业有机融合的能源企业发展模式，即构建“利益共同体”，从而在内部解决“煤电顶牛”矛盾。
理论上，就中国的能源资源禀赋而言，煤电联营的确有其好处。对于电企来说，有利于节约燃料运输成本；对煤企来讲，有助于防止产能过剩或供不应求。在政府的支持下，五大发电集团都提出了提高电煤自给率，发展煤电一体化，建设大型综合能源集团的战略目标，使煤电一体化发展进入了一个新阶段。
但是不可忽视的是，与煤电联营大力发展相伴随的是业内对其质疑声也在不断扩大。煤电联营是否会出现垄断？煤电联营是否影响到专业化程度？一系列问题被摆了出来。甚至有专家表示，煤和电是两个完全不同的产业，除了有上下游关系外，在勘探、建设、运营方面毫无相同之处，一体化经营实际上违背了社会化生产专业分工的趋势，是煤电矛盾逼出来的无奈选择。
难以落地的“煤电联营”
其实，煤电联营政策提出的初衷，就是通过战略合作、相互持股、资产融合等手段，实现煤、电两个行业利润的平滑。即通过将外部矛盾内部化，平抑煤炭市场价格波动的影响。
但在现实的执行过程中，由于市场主体的参与积极性不高，煤电联营推进较为缓慢。究其原因，厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强院长认为，“主要还是在于二者的利益不一致，难以协调统一。由于市场价格呈现周期性变化，当煤炭和电力中某一个行业盈利能力较高时，往往意味着另一方的经营业绩不佳，甚至出现亏损。这就容易出现强势的一方缺乏兼并低盈利能力资产的动力，而弱势的一方也不甘心被整合，因为煤电企业大多为国企，银行一般不会断贷款，他们可以等待周期，东山再起。”
他表示，煤、电属于不同行业，其特性和经营模式存在差异。经过多年的并购重组整合，电力和煤炭行业的市场集中度都有了较大的提升。2018年，五大发电集团总发电量为3.3万亿千瓦时，占全国全口径发电量的比重为47%。19家大型煤炭企业原煤产量22.5亿吨，占全国煤炭产量64%。煤、电行业都已呈现出规模化的优势。在这样的背景下，简单强制性联营可能会导致双方进入各自没有优势的领域，虽然有平稳业绩，以及外部矛盾内部化的好处，但也有可能导致两个行业的整体经营效率下降。
此外，联营也无法解决市场波动造成的产能过剩问题。无论是煤炭还是电力企业，在利润较高时都有扩张的冲动，这也是产能过剩形成的重要原因之一。即使进行联营，煤、电企业可能仍然是独立的决策主体，投资行为也很难改变。
实际上，煤和电两个产业本来就是“唇齿相依，互相共存、缺一不可”的关系。与其在“谁吃谁”上做文章，不如撇开对立的角度，寻找双方更好的融合点。如今，《关于加大政策支持力度进一步推进煤电联营工作的通知》的下发，无疑把煤电越拉越近，走向融合，煤电长期矛盾也会在一定程度得到化解。
