2018年初，由国家发改委办公厅下发的《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案（征求意见稿）》，对全国燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见，被称为“史上最严格的燃煤电厂整治政策”。在深化电力体制改革、实施能源革命战略、推动供给侧结构性改革的大背景下，对燃煤自备电厂究竟应该怎么看、怎么办，未来发展到底“路在何方”，新时代如何发挥新作用等问题，本刊记者于近日专访了国家发改委能源研究所能源效率中心副主任熊华文。他认为，与公用电厂享有平等权利、公平义务，逐步成为合格市场主体，是燃煤自备电厂实现持续健康发展的必然选择，也是唯一出路。
是“七宗罪”还是“有色眼镜”？
记者：燃煤自备电厂由来已久，由于复杂的历史、体制、市场等原因，燃煤自备电厂如今面临诸多问题，您认为目前燃煤自备电厂的问题主要集中在哪些方面？
熊华文：对于自备电厂，市场上有不同的观点。一部分观点认为，自备电厂有“不交税”、“不付费”、“不合规”、“不达标”、“不低调”、“不认错”、“不逢时”等“七宗罪”，是“反面典型”，必须清算“原罪”；也有一部分观点认为自备电厂“从没享过权利还要追溯义务，不公平、没道理”；还有观点认为自备电厂是在电力短缺时期各级政府鼓励发展起来的，企业投入巨资、冒着巨大风险建设自备电厂，已经主动承担了国家电力事业发展的义务，在电力供应相对宽松时期，政府不能“卸磨杀驴”。我认为，燃煤自备电厂存在以下六大方面问题是不可忽视的。
一是部分燃煤自备电厂未获得政府核准文件就建设投产，未核先建、批建不符、越权审批、无证经营等现象较为普遍，涉嫌违法违规生产经营。
二是对电网运行造成一定的安全隐患。自备电厂管理、运行、维护水平普遍低于公用电厂，执行调度指令时一定程度上存在不够严格、拖延执行、执行不到位或者不执行现象。
三是监管难度较大。监管部门、电网公司对自备电厂的运行情况掌握有限，无法形成有效约束和监管，特别是对未取得电力业务许可的机组目前尚无监督管理制度，电力安全生产监管基本处于真空状态。
四是承担社会责任程度较低。一方面燃煤自备电厂缴纳政府性基金及附加、系统备用费的比例较低，另一方面即使缴纳上述费用的企业也很难做到足额按时缴纳。粗略估计，全国燃煤自备电厂政府性基金及附加的实缴金额仅占应缴金额的15%左右。
五是部分自备电厂机组容量等级偏小，机组能耗水平偏高。部分燃煤自备电厂机组建设较早，受当时发电技术限制，机组能耗水平较差，且多年来始终未淘汰更新，即便实施节能技改，对供电煤耗指标下降贡献较小。
六是不利于建立公平合理的电力市场秩序。拥有自备电厂的企业没有承担电价“交叉补贴”等社会普遍服务的费用，其实质是将应承担费用转移给其他用户，加重了其他企业的电价负担。
“身份”合法化，成为合格市场主体是唯一出路
记者：目前，全国合法合规建设的自备电厂规模大概有多少？总体占比多少？自备电厂环保排放达标的情况如何？拥有自备电厂的企业在国民经济发展中的地位与作用如何？
熊华文：近年来，我国燃煤自备电厂装机规模及发电量增长迅速，2017年底，全国燃煤自备电厂装机容量为1.4亿千瓦左右，占电力总装机比重达7.9%。根据《征求意见稿》，到2020年，我国所有具备改造条件的燃煤自备机组要力争实现超低排放；加快淘汰落后燃煤自备机组，使符合条件的在役燃煤自备电厂成为合规市场主体。
合法合规的自备电厂，一般是以有核准资质来界定。2017年6月，国家发改委等五部委对燃煤自备电厂装机规模较大的新疆、山东、内蒙古、江苏、广西和甘肃等6个省（区）燃煤自备电厂规范建设及运行情况进行专项督查，主要内容包括燃煤自备电厂的基本现状、承担社会责任及达标排放情况等。我判断，目前，全国合规的燃煤自备电厂的数量应该占到50%以上，从机组容量上来看，大概在40%左右。环保方面，目前很多自备电厂都在做超低排放，达标排放没问题；能耗方面，一些老机组可能会有一些问题。
从自备电厂的区域分布来看，新疆与山东两省（区）自备电厂规模名列前茅，主要集中在电解铝、石化、钢铁等行业。其中，燃煤自备电厂代表性企业有山东省的魏桥集团和信发集团等。这两大集团均通过自行发电、调度、运行、供电，为其内部的纺织和铝业企业，以及周边的其他企业提供相对低成本的电力和热力供应。
很明显，拥有自备电厂的企业，大部分都是高耗能企业。西部地区以国有高耗能企业为主，山东、江苏更多的是民营企业。所有的自备电厂，对当地的财政支撑以及就业消纳的作用都是非常显著的。
记者：关于自备电厂的“身份”问题，一直都是争论的焦点。一方认为自备电厂所发电力属于自发自用的形式，并不具有商品属性，不应承担用户侧的交叉补贴等费用；另一方认为自备电厂严重挤压了国有大型发电厂的生存空间。您如何看待上述两种观点？如何界定自备电厂？
熊华文：与公用电厂享有平等权利、公平义务，逐步成为合格市场主体，是燃煤自备电厂实现持续健康发展的必然选择，也是唯一出路。当前产生各种争论的原因是大家均从各自立场和利益出发，没有在统一的责任和权利框架下讨论问题。因此，当务之急是清楚地界定自备电厂的责任和权利，明确在现有条件下哪些是必须严格遵循的规则和应该承担的责任，哪些是自备电厂作为不同于一般公用电厂的特殊主体，可以享有的权利和自主发挥作用的空间。我认为，燃煤自备电厂应该承担三大责任，同时享有三大权利。
责任一，足额缴纳政府性基金及附加，合理缴纳有关费用。国家依法合规设立的重大水利建设基金、农网还贷资金等基金及附加，对所有电力用户征收，自备电厂自发自用电量当然也不例外。系统备用费是因电网公司提供容量备用服务而向其支付的费用，应按市场化原则双方协商确定，遵照合同约定履行相应的责任和义务。
责任二，执行统一的环保、能耗、淘汰关停等强制性要求。自备电厂应安装环保设施确保满足大气污染物排放标准和总量控制要求；供电煤耗、水耗等指标应符合强制性限额标准要求；机组类型属于相关产业政策规定淘汰类的要强制淘汰关停。上述强制性要求对包括自备电厂在内的所有发电企业均适用，执行统一规则才能公平有序竞争。
责任三，维护电力系统安全稳定运行。电力系统安全稳定运行是所有并网发电企业共同的责任和义务，自备电厂也要严格执行调度纪律，服从电力调度机构的运行安排，全面落实电力行业相关规章和标准，承担电网安全调峰的责任。
权利一，无歧视接入电网，自主参与市场交易。不能因当前电力供应相对过剩、自备电厂发电小时数高于公用电厂就认为自备电厂挤占了公用电厂的利益空间，进而采取准入壁垒等歧视性手段限制市场竞争。符合规定的自备电厂应该享有平等的、无歧视的电网接入服务；拥有自备电厂的企业自发自用以外的电量可按交易规则与售电主体、电力用户直接交易，或通过交易机构进行交易；无法满足自身用电需求的企业应被视为普通电力用户，平等参与市场购电。
权利二，参与辅助服务并获取收益。自备电厂可以根据自身负荷和机组特性自主提供调峰等辅助服务，公平参与电网辅助服务考核与补偿，按照相关规定获得收益。燃煤自备电厂也可以通过市场化手段减少自发自用电量，增加市场购电量，置换风电、光伏、水电等清洁能源，在促进新能源消纳的同时合理增加自身收益。
权利三，向其他用户提供综合能源服务。自备电厂可依托发电侧资源，在独立售电、增量配网、终端一体化集成供能、综合能源服务等领域开展新业态、新模式创新，为其他用户提供成本低廉、灵活可靠的电力、热力供应服务，倒逼垄断企业提高服务质量、降低服务价格。
未来发展“路在何方”？
记者：对于《征求意见稿》提出的24条整治意见，如何在政策导向、结构设计、执行成本等方面进行落实？
熊华文：考虑到各地区、各企业燃煤自备电厂存在问题和面临环境的复杂性、多样性，其规范治理工作既要坚定决心、加大力度，又要尊重历史、注重稳妥，按照区别对待、分类有序的原则持续推进。要坚持“疏导”为主的工作基调，防止不区分具体情况、具体对象采取“一刀切”的办法，引发诸如企业破产、职工失业、社会不稳定等各种意想不到的问题。在此过程中，我认为需要注意四个方面的政策问题。
一是慎重稳妥推进燃煤自备电厂转为公用电厂。规范燃煤自备电厂治理的阶段性目标是推动其成为合格市场主体，实现与公用电厂公平有序竞争，终极目标是转为公用电厂，实行全面并轨管理。现阶段，燃煤自备电厂的存在既有客观历史背景和体制机制性原因，也与地方经济发展、产业转型、社会稳定等密切相关，面临的环境错综复杂，推进燃煤自备电厂转为公用电厂需要循序渐进，不可操之过急。
二是分类有序解决各类历史遗留问题。妥善解决各类历史遗留问题是科学治理燃煤自备电厂的前提和基础。大体上历史遗留问题可分为两大类：一是欠缴政府性基金及附加等相关费用，二是项目建设违规及运行资质不齐全等。对于第一类问题，必须严格落实有关政策，足额收取各项费用，做到应收尽收。在执行中可针对实际情况合理制定过渡政策，避免对企业生产经营造成重大不良影响。未来应将自备电厂缴纳各项费用等行为纳入金融征信平台、企业信用信息系统等，督促其按时足额缴纳相关费用，公平承担社会责任。对于第二类问题，要尽快明确“身份”合法化的充分条件。对手续不全的项目，只要条件具备，应该按照追究责任、处理人员、办理手续、合规生产的原则，尽早实现自备电厂生产经营正常化、合法化，避免违规项目处理久拖不决、预期引导模棱两可、实际运行“半地下”、资产闲置耗费等现象的长期存在。不具备条件的项目，应坚决采取关停、拆除等手段促使其退出市场，维护行业健康发展的良好环境。
三是面向未来处理政策性交叉补贴。一直以来由于没有明确的交叉补贴测算方法和补贴标准，加之缺乏征收动力机制，几乎所有的燃煤自备电厂都没有对其自发自用电量部分缴纳交叉补贴费用，历史欠账较多。此外，以往欠缴补贴在当时电网输配电价核算时已进行了综合平衡，追缴此项费用如何处理也是一个难题。因此，解决燃煤自备电厂相关的政策性交叉补贴问题应坚持不追旧账、面向未来的原则，按照中发9号文及配套文件提出的“妥善处理电价交叉补贴”要求，将其纳入输配电价核定体系，分省测算并单列交叉补贴水平，从某一时点开始按价格主管部门审定的标准进行统一、规范征收。随着电价形成机制改革逐步到位，燃煤自备电厂承担的政策性交叉补贴应逐渐降低直至完全取消。
四是开放包容激发燃煤自备电厂发展活力。要按照“构建有效竞争的市场结构和市场体系”的目标要求，以开放包容的态度推动燃煤自备电厂创造价值、发挥作用、转型升级。近中期燃煤自备电厂可在发用电计划改革、增量配电、综合能源服务商、独立售电公司、互联网+区域能源系统等领域发挥“改革试验田”的重要作用。
记者：在深化电力体制改革、实施能源革命战略、推动供给侧结构性改革的形势下，燃煤自备电厂的良性发展将起到哪些至关重要的作用？
熊华文：正确的态度应该是抛弃“有色眼镜”，尊重其创造社会价值的本能动力，正视问题并采取有效措施解决问题，利用自身优势继续发挥应有作用，成为公用电厂的有益补充。具体可以包括三个方面：
一是助力供给侧结构性改革，为企业及周边用户提供低成本的电力和热力来源。自备电厂具有靠近终端负荷、输配环节少、对需求响应迅速、管理效率高、利用小时数稳定等优势，可以为用户提供稳定、低成本的电力和热力供应，这是自备电厂存在的核心价值。在当前供给侧结构性改革持续推进的过程中，对降低企业用能成本、提高产业竞争力有重要意义。
二是参与调峰调频等辅助服务，促进新能源消纳与电网安全稳定运行。燃煤自备电厂的电源机组容量一般较小、分布广泛，能灵活地承担调峰任务，相比大型火电厂调峰更具有成本优势。未来可以通过市场化机制设计引导自备电厂积极参与辅助服务和新能源消纳，降低电网运行调节的社会总成本，并为安全稳定运行提供重要支撑。
三是公平参与市场竞争，成为电力体制改革的重要推动力量。进一步深化电力体制改革，需要打破固有利益籓篱，培育多元、独立的市场参与者，激发企业内在活力，开展公平、有效竞争。拥有并网自备电厂的企业作为横跨发电侧和用电侧的重要市场主体，受传统体制机制的约束较少，是构建有效竞争的市场结构和市场体系的新生力量。
记者：未来，将从哪些方面加强对自备电厂发展的监管？有何保障手段？
熊华文：本轮电改的六个配套文件之一《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》提出，燃煤自备电厂是我国火电行业的重要组成部分，在为工业企业生产运营提供动力供应、降低企业生产成本的同时，还可兼顾周边企业和居民用电用热需求。随着自备电厂装机规模持续扩大和火电行业能效、环保标准不断提高，要进一步加强和规范自备电厂监督管理，逐步推进自备电厂与公用电厂同等管理，推动自备电厂有序发展。
我认为，在监管方面最核心的问题，就是按照市场合格主体的要求，比照公用电厂实行同等监管。保障的手段上，要尽快出台自备电厂“身份”合法化的实施细则，解决目前对处于“灰色地带”的自备电厂没有监管手段的现实问题。
作为新一轮电力体制改革的重点之一，自备电厂领域的改革进展相比其他领域并不突出，对于自备电厂在发展过程中存在的问题，要在正视问题、解决问题的基础上，充分调动其积极性和创造性，通过释放改革红利激发发展活力，引导自备电厂在建设现代经济体系、实现高质量发展上作出贡献，使其成为推动电力体制改革的“源头活水”。（本文仅代表专家个人观点）
版权声明
本文刊载于《中国电力企业管理》2018年11期，作者系本刊记者。
