近日,国家发改委、财政部、国家能源局联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。《通知》提出,暂不安排2018年普通光伏电站建设规模,仅安排1000万千瓦左右的分布式光伏建设规模;进一步加大市场化配置资源的力度,进一步降低光伏发电的补贴强度,推进市场化交易。
《通知》一出,立即在光伏行业引起巨大的反响。通威集团刘汉元、阳光电源曹仁贤等11位光伏企业家联名发布紧急诉求,强烈建议给予已经合法批准开建的光伏项目一定的缓冲期。国家能源局随即与部分企业座谈,并发文回应强调国家发展光伏的方向是坚定不移的,国家对光伏产业的支持是毫不动摇的。
随后,三部委就光伏产业政策调整举行媒体吹风会,表示《通知》的出台,既是落实供给侧结构性改革、推动经济高质量发展的重要举措,也是缓解光伏产业当前面临的补贴缺口和弃光限电等突出矛盾的重要举措,有利于推动光伏产业从规模增长向高质量发展转变。
正可谓一石激起千层浪,一时间光伏行业哀鸿遍野。有媒体专门做了新政出台后的行业信心调查,数据显示,87%的企业无信心,42%的企业想转行,光伏行业也发出了“损失超万亿、250余万人就业受影响”的呼声。“寒冬”尚未过去,面对汹涌而至的“浪潮”,光伏行业如何向死而生?
优化光伏发电新增建设规模
我国光伏发电新增装机已连续5年全球第一,累计装机规模连续3年位居全球首位。特别是近两年,新增投产分别达到3424万、5306万千瓦,2017年底并网装机容量累计超过1.3亿千瓦。与此同时,光伏发电弃光问题显现、补贴需求持续扩大等问题,直接影响了光伏行业健康有序发展。
在此背景下,国家发改委、财政部、能源局自2017年底以来组织有关方面就优化光伏产业规模管理、电价机制以及市场化体制机制等发展政策进行研究,并于近日出台《通知》对2018年光伏发电发展的有关事项进行安排部署。
对于今年的光伏发电新增建设规模,具体安排如下:一是根据当前发展实际,暂不安排各地普通电站建设规模,包括按以往文件明确可自行管理本区域建设规模的省份(西藏除外)。这既是缓解消纳问题,也是为先进技术、高质量光伏发电项目留下发展空间。
二是支持分布式有序发展。近两年,分布式光伏一直保持迅猛增长的发展势头,部分地区呈现出发展过快,与电网不协调等问题。针对这一情况,明确安排1000万千瓦左右规模用于支持分布式光伏项目。
三是继续支持光伏扶贫项目。光伏扶贫是国家明确的精准扶贫十大工程之一。按照脱贫攻坚和光伏扶贫的安排部署,今年要下达“十三五”第二批光伏扶贫项目计划。
四是有序推进领跑基地建设。2017年组织开展了第三期光伏发电领跑基地建设,共有10个应用领跑基地和3个技术领跑基地,合计650万千瓦。
五是积极鼓励不需国家补贴项目。目前光伏发电既面临补贴不足的现实问题,也有市场竞争力不足的长远发展问题,在通过各种措施推动光伏发电自身建设成本下降的同时,鼓励各地出台政策支持光伏产业发展,减少非技术成本,降低补贴强度。
需要特别说明的是,国家能源局相关负责人表示,对于今年新增建设规模安排,不是要限制光伏发展规模,只是对需要中央财政补贴的项目优化新增规模,对于技术先进、发展质量高、不需要中央财政补贴的光伏发电项目规模是放开的。
而值得注意的是,部分电网企业以《通知》为由停止了分布式光伏发电的并网、代备案和补贴垫付等相关工作。为此,国家能源局紧急下发通知,要求各地、各电网企业应依法依规继续做好光伏发电项目并网、(代)备案和地方补贴垫付等工作,不得以项目未纳入国家补贴建设规模范围为由擅自停止。
破解光伏发电“弃光之疾”
近年来,我国光伏发电弃光问题一直备受关注。2017年全国光伏发电量1182亿千瓦时,弃光电量73亿千瓦时,弃光率达6%。其中,西北地区全年弃光电量67亿千瓦时,占全国弃光电量90%以上。
那么,造成西北地区弃光问题突出的原因是什么?对此,中国可再生能源学会发电并网专委会副秘书长张栋在接受《中国联合商报》记者采访时表示,“首先是电源结构的问题。我国是以煤为主的化石能源大国,和美国不一样,我国的天然气比重相对比较少,抽气电站的比重也比较低,西北地区风光资源比较好、装机比重比较高。但西北地区消纳能力不足,需要大规模电力外送,目前对外送通道的核准相对滞后,造成网源发展不协调。”比如在甘肃,截至2017年底,新能源装机合计2068万千瓦,是本地最大用电负荷的1.4倍,富余电力主要通过酒泉—湖南特高压直流外送,最大输电能力只有800万千瓦。
“除电源和电网的发展不协调,还有市场机制的缺失。”张栋告诉记者,“对于各地的发电计划,各省区市在年初就制定了,留给电网进行调度优化的空间非常小,而且还受到考核机制的制约,所以在跨省区输电政策和消纳机制都缺失的情况下,出现了很多问题。”
中国可再生能源学会光伏专委会主任赵颖认为,弃光是多种原因造成的,其中最主要的原因是,光伏发电这些年发展非常快,和电网还不太适配。两者需要很好地协调发展,解决好智能电网和微网方面的工作,做好国家可再生能源发电的规划。
“现在国家积极鼓励做分布式发电,特别是在东部地区。地理、地势决定了西部太阳资源非常好但用电比较少,而东部用电非常多,但大规模的电站很少,所以发展分布式发电,东部就地消纳是一个非常好的解决途径。”赵颖说。
在赵颖看来,借鉴欧美特别是欧洲的发展经验,分布式发电是一个很好的办法。比如,氢能是未来能源之一,要想制氢,其中一个很有效的办法就是太阳能光催化制氢,或者是利用太阳电池发的电制氢,这样就可以解决弃光的问题。在常规电网输送不了的情况下,可以用氢能输运。
赵颖建议,解决弃光问题,一方面要从国家战略规划的角度来解决,这是根本途径;另一方面要探索太阳能发电的多种利用,这也是解决弃光的一个有效途径。
张栋表示,希望行业专家通过进行大电网的协同发展、分布式能源互联网的发展等领域的探讨,共同寻找好的办法,促进光伏发电并网又好又快发展。
加大市场化配置资源力度
光伏发电是一个社会资本参与程度和市场化程度较高的能源行业,特别是在项目建设投资方面,已实现投资主体多元化、建设模式多样化。
那么,《通知》为何还要提出加大市场化配置资源的力度?对此,国家能源局相关负责人告诉记者,对于项目资源配置,2016年国家发展改革委、国家能源局出台了《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》,明确未确定投资主体的普通光伏电站项目需通过招标等竞争方式公开选择投资主体,并提出了竞争性配置项目的相关程序和要求。但从实际情况看,各地落实程度和执行效果不一,不少地区不同程度存在地方保护和限价竞争,有必要进一步加大市场化配置资源的力度,规范和严格资源配置规则。
为此,《通知》明确提出,一是所有普通光伏电站均须通过竞争性招标方式确定项目业主;二是鼓励地方出台竞争性招标办法配置除户用光伏以外的分布式光伏发电项目,鼓励地方加大分布式发电市场化交易力度;三是严禁不公平竞争和限价竞争,并将上网电价作为重要竞争优选条件;四是招标确定的价格不得高于降价后的标杆上网电价。
同时,《通知》还提出对新建普通光伏电站全部通过竞争性招标形成上网电价,不再执行政府定价。对此,国家发改委价格司相关负责人指出,去年以来,分布式光伏发电呈高速发展态势,存在不少风险,需要通过价格杠杆发挥调控作用。不过,上述负责人表示,已纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的,继续执行2017年标杆电价。此外,国家能源局组织招标的技术领跑基地建设项目上网电价政策也保持不变。
国家能源局相关负责人表示,这一决定主要出于两方面考虑:一是我国光伏发电技术不断进步、成本快速下降,普通光伏电站继续实行标杆电价管理,难以适应市场需要。二是《可再生能源法》及相关政策文件明确规定,对于多个业主竞争同一项目的,要通过市场招标方式确定项目业主和上网电价。《通知》明确所有普通光伏电站均通过竞争性招标方式确定项目业主,上网电价自然也要通过招标形成。
降低光伏发电补贴强度
本次光伏发电价格调整可以概括为“两下调一不变”。所谓“两下调”,指的是下调一类至三类资源区光伏电站标杆电价各0.05元、下调分布式光伏发电度电补贴标准0.05元;所谓“一不变”,指的是维持光伏扶贫项目电价不变。
对此,国家发改委价格司相关负责人告诉记者,从今年上半年国家能源局组织的光伏领跑者基地招标结果看,招标电价已大幅低于同类资源区标杆电价水平。为及时合理反映光伏发电建设成本下降情况,决定自发文之日起,新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元,即一类、二类、三类资源区标杆上网电价分别调整为每千瓦时0.5元、0.6元、0.7元。
同时,上述负责人还解释了分布式光伏发电度电补贴标准下调的原因和具体执行方案。去年以来,分布式光伏发电呈现高速发展态势,2017年新增装机近2000万千瓦,同比增长约3.6倍;今年1-4月,新增装机近900万千瓦,同比增长约1.8倍。考虑上述因素,并根据建设成本下降情况,决定适当下调分布式光伏发电度电补贴标准,即自发文之日起,新投运的、采用“自发自用、余电上网”模式的分布式光伏发电项目,全电量度电补贴降低0.05元,补贴标准由每千瓦时0.37元调整为0.32元。采用“全额上网”模式的分布式光伏发电按普通电站管理。
需要指出的是,为积极支持光伏扶贫,维持符合国家政策的村级光伏扶贫电站(0.5兆瓦及以下)标杆电价不变,即一类资源区每千瓦时0.65元、二类资源区0.75元、三类资源区0.85元,以更好地保障贫困户收益,助力打赢脱贫攻坚战。
国家能源局相关负责人强调,下一步将重点做好以下几方面工作:一是保障光伏发电消纳;二是抓紧出台《关于完善光伏发电建设规模管理的意见》《分布式光伏发电项目管理办法》;三是推进市场化交易,在试点基础上,出台鼓励光伏发电与用户直接交易的支持政策,有效降低交易费用,继续推进新能源微电网等有利于分布式光伏发展的新业态和新模式。
