新一轮电改已经进入深水区，各种阻力虽大，但仍在持续向前。近日，国家发改委下发的《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)便将矛头直指电改的核心领域之一——总装机容量高达1.15亿千瓦的燃煤自备电厂。
燃煤自备电厂治理敏感而复杂。记者采访中了解到，目前，各地能源局正在摸底燃煤自备电厂的行业发展详情，由于《意见稿》将深刻影响自备电厂行业生态，相关企业反应强烈。例如，在征求意见期间，国家发改委便收到了“魏桥集团16万人、信发集团8万人下岗给你们看”的意见反馈。
那么，《意见稿》透露了何种政策导向?哪些具体内容引起了巨大争议?燃煤自备电厂反应强烈，原因何在?
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文丨苏南
中国能源报记者
“建设是经过地方政府默许的”
新电改的核心配套文件之一《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》早在2015年底就已落地，但近两年的实施效果甚微。
“燃煤自备电厂的建设是经过地方政府默许的，没有地方政府支持，燃煤自备电厂不可能开工建设并投产发电。”一位曾经在电网企业工作的人士对记者表示，自备电厂最早兴起于上世纪五六十年代，大规模建设于上世纪八九十年代。“当时，我国各行业均严重缺电。在电力工业政策从独家办电转变为鼓励多家办电、多渠道办电后，各地高耗能企业纷纷开办自备电厂。进入本世纪以来，随着经济的发展，燃煤自备电厂更是呈现出快速增长态势。”
国家发改委数据显示，截至2016年底，全国企业自备电厂装机容量已超过1.42亿千瓦，较2015年大幅增长16%，占全国电力总装机的8.6%。其中，自备煤电装机容量1.15亿千瓦，占全部自备装机总容量的81%。如今，全国自备电厂第一大省是山东，燃煤自备电厂代表性企业有山东省的魏桥集团和信发集团等。这两大集团均通过自行发电、调度、运行、供电，为其内部的纺织和铝业企业以及周边的其他企业低价供电。
但是，自备电厂因“未公平承担社会责任”“加剧环境污染”等问题一直备受诟病。“所以，《意见稿》的发布意味着国家将在这一‘长期处于无监管地带’刮起一场史上最为严苛的整治风暴。”上述人士说。
记者梳理《意见稿》发现，这次国家对燃煤自备电厂的建设和运行提出了24条整治意见，旨在实现燃煤自备电厂能耗、污染排放、装机规模的“三降低”和社会履责水平、安全运行水平、清洁能源消纳规模的“三提高”。其中特别提出，对于“中发9号文”公布之后，未经批准或未列入规划的燃煤自备电厂，一律停建停运。而且自《意见稿》印发之日起，“新建燃煤自备电厂但未经批准或未列入规划的，要从严从重问责，并对该省(区、市)所有发电类项目一律停批。”
“最棘手问题是下岗人员的安置”
采访中，多数业内人士认为，主管部门确实早该规范燃煤自备电厂，但此次《意见稿》也的确存在脱离实际的问题。
据悉，目前多数钢铁、电解铝、纺织等企业的优势源于其燃煤自备电厂的低价电。例如，生产一吨电解铝需要1.3万度电和2吨氧化铝，电能的消耗约占生产成本的40%。燃煤自备电厂整治后，将大幅推升上述相关企业的用电成本。
“我们自己投资架设电网，电价比国家电网便宜1/3，降低企业用电成本的同时更兼顾了周边企业。”信发集团董事长张学信接受本报记者采访时说，“国家规范燃煤自备电厂的政策好是好，但是规划政策的人并不了解实际情况，地方办事人员处理问题时往往偏离整治初衷。”
“整治燃煤自备电厂对民生影响大，最棘手问题是下岗人员的安置。”一位知情人士对记者表示，“这也是为什么燃煤自备电厂整治了两年却没有效果的重要原因之一。”
目前，国家发改委已收到魏桥、信发集团对于《意见稿》的反馈——“魏桥集团16万人、信发集团8万人下岗给你们看”。
一位政府人士向记者指出：“不只是自备电厂，牵扯到去产能问题时，企业往往会用民生问题‘要挟’相关主管部门。而就业又是民生之本，所以主管部门在处理涉及此类问题时是慎之又慎。”
就人员安置问题，记者致电张学信，但并未得到正面回应。一位不愿具名的权威人士透露，国家发改委正在研究此问题，不会置民生于不顾。
一位地方能源局人士对记者说：“其实，中央只是出出文件，象征性拨些资金，到最后还是地方政府在背大头责任。不仅是燃煤自备电厂整治，之前煤炭去产能、钢铁去产能等，地方政府压力都相当大。”
“建议在整治燃煤自备电厂过程中，中央多给地方政府一点弹性。”北京市鑫诺律师事务所合伙人展曙光认为，“燃煤自备电厂的存在具有一定合理性。《意见稿》有些生硬，需要更多考虑实际情况。建议把处理问题的权力交给地方政府，中央则只需提出治理边界即可。对于历史形成的自备电厂，不能一棍子打死，可以提出更有针对性的治理方案。”
但也有观点认为：“地方政府往往为燃煤自备电厂背书，把整治管理权下放到地方政府，没人会认真处理此问题。”
上述曾在国网工作的人士则指出，燃煤自备电厂形成原因非常复杂，包括未按原“5号文”完成电力体制改革等因素，从这方面讲，电改主管部门难辞其咎。“例如，魏桥集团曾经计划卖电给电网，但被拒之门外。从某种意义上说，有的自备电厂属于被‘逼良为娼’。”
“政府性基金补缴无妥协余地”
除了上述问题，记者采访获悉，目前各方聚焦的另一核心点是政府性基金补缴问题。“该不该补、从哪年开始补”是争论焦点。
《意见稿》明确要追讨自备电厂历年来欠缴的“政府性基金及附加和系统备用费”，包含“可再生能源电价附加”。有数据显示，截至2017年底，“可再生能源电价附加”缺口已超过1000亿元，随着可再生能源装机规模不断扩大，累计补贴缺口也呈现持续扩大趋势，预计到2020年将达到3000亿元。
中国生物质联盟副秘书长张大勇接受记者采访时说，很多自备电厂自发自用，基本不缴纳政府性基金，这是造成可再生能源补贴缺口最重要的原因之一。尽管财政部、国家发改委以及国家能源局等相关部门多次发文要求自备电厂严格按照规定上缴可再生能源电价附加，但实际缴纳情况不容乐观。
“目前，国家正在统计燃煤自备电厂政府性基金补缴金额之中。”权威人士向记者透露，“只要燃煤自备电厂历史上并过网，均可统计追缴金额;没有并网的，省里自己也能统计出来。不过目前问题的关键是欠缴金额统计出来后企业补缴不起。”
但中电联行业发展与环境资源部副主任张琳对记者表示，在电力系统里，燃煤自备电厂不参加可再生能源电价附加上缴资金是多年历史遗留问题，这对电力系统其他企业并不公平。“虽然近两年煤价高位运行致使一些燃煤自备电厂经营困难甚至亏损，但从市场公平竞争角度讲，不能因为经营不善或者遇到困难就回避这个问题。”
上述权威人士表示：“《意见稿》明确了补缴可再生能源电价附加后，在下一轮核定输配电价时，当地输配电价可以下降。以魏桥、信发为例，收缴政府性基金后，再次核定的其他工商业电价会下调一些。但如果地方政府纵容企业不补交，那该省的工商业电价就不会降低。”
记者从国家发改委获悉，政府性基金补缴无妥协余地，考虑到巨额欠缴情况，《意见稿》提出了“限期整改”：自备电厂自2016年起欠缴的政府性基金及附加和系统备用费用，应于2018年底前缴清;2016年前欠缴的应于文件印发之日起3年内缴清。个别数额较大、确有困难的地方，可以宽限。
链接：燃煤自备电厂能效环保水平低
国家发改委在2015年底发布的解读《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》显示，燃煤自备电厂由于专业化运行管理水平不高，监管难度大等原因，普遍存在能耗水平高、环保排放不达标、环保设施不完善等问题。
以某东部省份的调查结果为例，燃煤自备电厂发电煤耗、供电煤耗较该省统调燃煤机组分别高出44克/千瓦时、90克/千瓦时，烟尘、二氧化硫、氮氧化物排放浓度则比统调燃煤机组高出1-2倍;并网自备电厂中安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量分别占61%、55%和51%，同时安装除尘、脱硫、脱硝设施的电厂数量仅占45%，而统调燃煤机组安装除尘、脱硫、脱硝装置的电厂数量则分别占99%、92%(计入循环流化床锅炉后接近100%)和83%。
因此，上述解读文章认为，自备电厂的能效环保水平和环保设施建设远落后于统调电厂。
