摘要：国家电力公司从1997年1月成立到2002年12月解体历经五年。
这五年发展史是中国电力改革的缩影，它涉及了中国政治与经济、政府与企业全方位的改革环节，其牵涉面之广，改革之复杂是中国电力史上前所未有的。即使把国电公司五年发生的问题与争论看作是中国经济体制改革具有代表性的缩影也毫不为过。
正是如此，回顾国电公司从主导电改、到主导权易手、最后被肢解的整个过程如此重要。
注：本文节选自刘纪鹏教授著作《大船掉头：电改十八年反思与展望》第三章。
第一节 序曲——农电管理局挂牌之难
2000年1月，正当国电公司踌躇满志地按自己的四步走战略推进自身变革以向现代大公司迈进的关键时刻，出现了农电价格居高不下，农民抱怨，矛盾突出，领导指示要求国电公司代行农电管理职责的难题。国电公司对于接不接农电管理局这块牌子而重新回到政企不分的老路，处于两难境地。
一、“三分天下”的农电乱局
我国通常按行政区划把县级以下的电力供应和消费称为农电。在改革之前，我国的农电管理体制极其混乱，各个地方各自为政，缺乏一个全国统一的农电管理机构。
按照企业资产关系、管理关系和电力交易关系的不同，当时在我国近2500个县级农电单位中，大体可分为三种模式，即直供直管模式、趸售模式和自供自管模式。
所谓直供直管就是省电网公司直接管理县级农电企业，县供电企业是省电力公司的子公司或者分公司，人、财、物由省电力公司直接管理，其配电网资产主要属于中央财政。
自供自管就是在一些水力资源比较发达的地方，县里不仅有自办的小水电厂，而且还有独立小电网，逐渐形成了发供电一体化经营的县供电企业，这些小电网与大电网不联网，自己独立运行。
而趸售模式则指的是各趸售县有自己所有的供电公司，它从国电公司所属的省电力公司那里把电按批发价买过来，然后再卖给本县的消费者和用户。
趸售县及自供自管县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政。
在国电公司成立的1997—2002年间，我国县级农电管理的三种模式大致形成了“三分天下”的局面，即在全国约2500个县级供电企业中， 由国电公司所属各省电力公司直供直管的有760个左右，由地方县级所属采取趸售方式供电的有1040个，而由地方县级所属采取自供自管模式供电的县级供电企业则有600多个。
二、农电价格居高不下
“三分天下”的农电格局管理体制分散，导致电力这样一个国民经济和民生刚性需求的产品，其农电价格远不像城市居民用电价格那样实行统一管理，这导致一是各地农电价格差异大，二是普遍价格水平较高。当时城市用电只有0.4元左右，而农电的平均价格却高达0.67元，个别管理不善的地方甚至出现过1元1度的电。农电价格高于城市，农民意见很大，矛盾非常突出。农电价格的居高不下是由诸多因素造成的。
首先，农网投资成本高，设施简陋。农村居民点分散，农供电半径长、负荷密度低，从110千伏等级到各村，设备线路都要自己解决，投资成本非常高。农村电网建设往往因陋就简，加上管理不善、设备陈旧，导致线损很高。其次，农电管理层级多，层层加价。农村大部分地区都是通过村电工对农户卖电，售电中间环节太多，这是农网改造前电价居高不下的症结之一。第三，“以电养人”现象突出。农电管理机构臃肿，人员乱进造成严重超编，“以电养人”的现象普遍存在。第四，偷电漏电现象严重。农村偷电很难控制，一般能占到农村电量的15%左右，有的甚至高达40%，偷的电最后都加到了农民头上。
这些问题的存在，一方面抬高了农电价格，加剧了农民的用电负担，阻碍了农村和农业经济的发展；另一方面也引起广大农民日益加剧的不满情绪，亟需解决。
正是在这样的背景下，农电改革拉开了序幕。1998 年 10 月，国务院做出了“加快农村电力体制改革，加强农村电力管理，实现城乡用电同网同价”（ 简称“两改一同价”） 的战略决定。
三、“烫手山芋”接不接两难
要解决农电管理体制分散混乱问题，实现两网一同价和落后的农村电网改造重任，仅靠市场化的发展，对电力这样一个特殊商品显然是不行的，在农电管理体制改革和发展过程中必须有政府的指导和扶持才行。然而电力部已经取消了由谁来履行这一具有明显政府管理性质的职能，国务院有关领导和部门提出让国电公司接过农电这块牌子，成立 “农电管理局”。对刚刚从电力部转型、战胜恋“权”情结、摆脱政企不分羁绊的国电公司领导班子来说，是拒绝新的政企不分，按照既定的四步走发展战略向现代大公司迈进，还是重新回到政企不分的老路，最终国电公司再搞一次政企分开，演变成农电管理局和若干个区域电网公司，如何选择十分关键。
首先，当时把电力部改为国电公司就是要实现政企分开，把国电公司建立成一个真正的现代大公司。为此，国电公司自己已经剥离了旧的行政权力，如果再把农电管起来而成立一个“农电管理局”，国电公司和有些地方农电本来就没有投资关系，只能又形成行政主管关系。如果在国电公司下面设一个有行政职能的局，岂不是又退回到了政企不分的老路？因此，无论是有关部门有意让国电公司政企不分，为拆分国电公司埋下伏笔，还是仅仅作为处理农电问题的权宜之计，农电管理局这块牌子都成了“烫手山芋”要不要都两难。
其次，接过农电管理的牌子而重新回到政企不分的老路，不仅会损害国电公司的形象，同样也会在经济上影响国电公司的效益。因为全国一千七八百家趸售县和自供自管县，经营效益、管理水平等各方面普遍落后，并存在较大差异。仅农网改造一项，没有几千亿投资是不可能完成的，因此，如果把这些明显带有政府公共产品、补贴特征的产品，一次性划给国电公司代管，则无论是现代大公司的发展取向还是四步走的实施战略，国电公司都将很难实现。
当时，国务院领导和有关部门要求国电公司能上收农电，接受农电管理局的牌子，把农电统一管起来。国电公司非常为难，一面是上级领导和部门的安排，另一面是国电公司的发展前途。鉴于此事重大，国电公司总经理高严考虑再三，决定一方面与国电公司党组成员集体讨论来一起商量决定给上级回复，另一方面广泛征求国务院有关研究部门和社会各界专家的意见。
于是2000年1月23日在国电公司会议室召开了一次论证与研讨会，我应邀也参加了这次会议。会议由国电公司赵希正副总经理主持，参加者除了国电公司的高级管理人员外，还有国务院发展研究中心李伯溪、丁宁宁以及社科院等有关部门的近10位专家。会上，主持人首先介绍了国电公司遇到的这个难题，并指出，国电公司从电力部而来，从最初与电力部双轨运行，到1998年终于摆脱双轨制运行，朝着政企分开的现代化大公司的方向迈进，并准备进一步把科技、基建管理等方面的政府和行业管理职能转出去，具体把政府职能交给经贸委电力司，把行业管理职能逐步交给中电联。可在这如此关键时刻，若再挂上一块农电管理局的牌子，将逼使国电公司重回到政企不分的老路上去。面对这样的情况，国电公司怎么办？如何既能贯彻国务院领导的指示，把农电改造的任务担起来，同时又不致回到新的政企不分的老路上，因此听取各位专家的意见。与会者普遍都不赞成国电公司挂上农电管理局的牌子而重新回到政企不分的老路。我在这次会上发言提到，把城市用电和农村用电拢到一起，按照一个模式管理是不现实的。
因此，解决我国农电问题一定要新事新办，国电公司的投融资部可以向好的、有效益的县办电力公司投资，用经济办法来管，用股东的身份来管，而不是用政府电力主管部门的身份来管，否则既保持了行政垄断而无法成为真正的企业，又会背上沉重的包袱而降低公司效益。
最终国电公司党组集体讨论决定，农电改革可以代管，但是“农电管理局”这块牌子不能要。尽管如此，国电公司当时为理顺农电管理体制还是采取了以下方式：趸售和自供自管的县级供电企业，原则上应“上划”给省电力公司直接管理；暂时不能上划的，先委托省电力公司“代管”，逐步改组为省电力公司控股的公司制企业，但是绝对不能在国电公司下面设一个“农电管理局”。到2001年12月底，国电公司通过代管、上划和股份制改革，一共管理了1856个县级供电企业。
如果说“厂网分开”改革的不彻底将会为国电公司和国网公司的解体埋下伏笔，那么今天回过头来看，其实当时无论国电公司挂不挂“农电管理局”的牌子，都很难摆脱被拆分的结局，都注定了国电公司童年夭折的命运。
拒绝挂“农电管理局”牌子在国电公司被拆分中究竟起了多大作用，没有人能说清楚。但无论从半年后电力改革领导小组成立电改主导权易手的时间上看，还是以拆分国电公司的“0+6”或“0+4”改革方案草案的推出看，把这件事称为电力改革的序曲都不为过。
第二节 导火索——二滩事件始末
一、二滩弃水引发体制之争
2000年前后，就在国电公司主导的电力体制改革按自己思路向前推进之时，却发生了一件招致国电公司被国务院领导批评、被各界诟病的事件，这就是二滩弃水事件，有人甚至将之称为国电公司从改革主导者变成被拆分对象的电改主导权易手的改革导火索。
起因是2000年4月清华大学胡鞍钢教授发表的一篇《二滩水电项目严重亏损的调研报告》， 该报告认为，“二滩项目目前的这种举步维艰的局面，完全是人为因素所致，是典型的政策失效、计划失效和制度失效。这表明各种既得利益集团包括行业垄断的地方保护主义已经成为中国经济发挥潜在增长需求的严重障碍。有关负责人对此负有不可推卸的责任”；“从治本的角度来看，核心是要打破国电公司独家垄断电力市场的格局，加速我国电力体制的改革”。（载于《中国国情分析研究报告》 2000年第27期）总之一句话，二滩弃水事件的症结在于国电公司垄断。正是这篇报告将二滩弃水事件引向了公众，并进一步升级到关于国电公司垄断、电力体制改革方向的大辩论，这给国电公司带来了巨大的压力。
二、二滩弃水的真正原因是上网电价超过消费电价
了解二滩弃水事件对于今天回顾我国电力体制改革至关重要，实际上二滩弃水亏损事件的发生有着深刻的内在原因，绝不能简单地归结于国电公司搞垄断而不给二滩发的电上网。其中最主要的原因是二滩水电站发的电上网电价竟然高于消费电价，无论是承负输电任务的国电公司还是消费者都难以承担。
二滩水电站的上网电价为0.45元/千瓦时，这不仅高于国电公司系统0.25元/千瓦时的平均上网电价，甚至比当时全国到户城市居民0.42元/千瓦时的平均消费电价还要高。在这种情况下，如果国电公司让二滩的电上网，谁来承担这高昂的费用？这只有两种可能：一种是让使用二滩水电的消费者承担，这种状况下，如果强令消费者使用二滩的电，使他们承受远超过其可接受范围的电价，是不符合市场经济规律的，也是不可能的。另外就是让国电公司承担，这意味着国电公司不仅无法获得正常情况下能够获得的0.17元/千瓦时的价差，而且还要倒贴二滩水电站0.03元/千瓦时的上网电价。也就是说二滩每发1度电，国电公司里外里要倒贴0.2元。这应该是导致二滩弃水事件的直接原因。
而国电公司面对的绝不仅仅是二滩一家，而是全国的发电企业，如果国家计委批出来的成本加成的电价既不考虑国电公司的承受能力，也不给二滩这样的项目财政补贴，而是让国电公司补贴，国电公司就难以生存。更何况国电公司是一个国家对其有盈利要求的企业。
三、二滩上网电价之高引人深思
二滩水电站位于四川省攀枝花市，1991年9月正式开工建设，1999年12月全面投产发电，总装机容量为330万千瓦，总投资360亿元，年发电能力可达170亿度。然而二滩水电站建成之后却面临投产即亏损的困境。这具体有以下几点原因。
（一）负债率畸高导致财务成本过高
二滩水电站属于世行贷款项目，在360亿元总投资中，负债高达350多亿元，所有者权益只有11亿元，仅占3%，这与国家基建项目的自有资本金应达20%的要求相比相差甚远。而为保证还款，世行要求二滩必须达到12%的净资产利润率，如此高的指标使得二滩面临非常大的还款付息压力。此外，根据合同，二滩水电站的还款期限只有15年，这与美国、巴西等国类似项目的还贷期限一般为50年相比压力极大。这进一步加重了二滩水电站的还款负担。 正因如此，面对巨大的还本付息压力，二滩只有将上网电价定为0.45元/千瓦时才行。而国家计委审批上网电价只是简单地按照企业项目建设“成本加成”的标准来核定，结果将二滩的上网电价核定在了如此畸高的水平。
所以，无论是国家计委不按政策规定核定二滩水电站20%的自有资本金，还是高来高走，简单按“成本加成”来行政审批电价，国家计委都应对二滩弃水事件承担责任。
（二）同期川渝投产项目过多
二滩弃水事件的发生还与国家计委同期批准的川渝开工电力项目过多，使得电力过剩相关。例如1996年开工、1998年投产的装机容量为70万千瓦的重庆珞璜二期项目，1997年开工、1999年投产的装机容量为60万千瓦的四川广安电厂项目，以及2000年投产的装机容量为35.9万千瓦的成都嘉陵热电厂项目，几乎都是与二滩同步进行的。在1999年年底，川渝地区发电总装机容量为2026万千瓦，年发电量650亿千瓦时，发电设备平均利用数仅为3200小时，大大低于全国发电设备4100小时的平均利用数。电力过剩使得市场竞争激烈，二滩水电站由于上网电价太高，以致在市场经济条件下竞争上网时没有竞争力，这同样是导致二滩弃水事件的原因。
（三）川渝分立无法消纳二滩电量
当时除了电价畸高和电力过剩两个原因以外，最初计划的需求方重庆也因为与四川分立为直辖市的原因，而无法按原定计划消纳二滩电量。按照最初的设计，二滩水电站发电量的1/3是供向重庆的。1997年川渝分立，重庆作为直辖市单列之后无法消纳那么多电量。这是因为重庆市有自己的珞璜电厂（火电）和煤炭产业，如果要求其珞璜电厂不发电而使用二滩的电，则意味着重庆的煤也会受影响，煤炭工人将面临失业，这会引发重庆电力、煤矿产业链的一系列问题，将导致其产业结构失衡和社会不稳定。同时重庆市还要为此支付高额的电价，重庆自己电厂的上网电价每度仅0.2元/度，而二滩水电站的上网电价为0.45元/度，如此大的价格差也是重庆不愿意按计划消纳二滩的电的重要原因。
（四）结论
综合来看，导致二滩弃水事件发生的主要责任人应该是国家计委，简单归责于国电公司搞垄断，不给二滩上网而导致弃水至少是不全面的。然而二滩弃水的责任为何“板子”要打在国电公司的“屁股”上，甚至后来被人称为国电公司解体的导火索，是颇令人深思的。
第三节 揭幕——《令人沮丧的电力改革》
一、一篇导致电改主导权易手的文章
2000年5月5日，《经济学消息报》发表了一篇题为《令人沮丧的电力改革》的文章。这是继二滩弃水事件后射向国电公司的第二颗“重磅炸弹”，这篇文章不仅把电力的反垄断改革推向了顶峰，而且真正拉开了电力体制改革主导权从国电公司易手并将国电公司肢解的序幕。
这篇文章认为：“（国电公司成立）两年来的实践已经证明，电力工业的结构调整和体制改革步履艰难，电力消费者至今叫苦不迭，而国电公司以外的独立电力企业更是怨声载道，那么问题何在呢？”作者随即指出了现行电力体制存在的一系列弊端，包括“传统的一体化垄断经营的电力工业已不能适应经济市场化的进程”，“省为实体的发展方针导致各省以邻为壑，电力市场关闭”，“成为阻碍市场竞争和跨省资源优化配置的主要原因”；该文还以“电力企业隐性超额利润巨大，对国民经济发展造成负面影响”以及“国家没有把电力管理体制改革作为大事来抓”为题指出，“对于目前的改革，大家形容为（国电公司）裁判员同时又是运动员，改革无法深入”。
因此作者认为，由国电公司主导的电力改革是令人沮丧的。
最后这篇文章得出评价说：“这个改革必须从上到下，必须由政府发起推动，必须立法当先，必须有专门的领导和监督机构，必须有详尽的方案和时间表，国务院应把电力体制改革列为重要工作议程，专人负责。”
该文的作者是国家计委基础产业司电力处的处长王骏，一直代表国家主管部门参与电力体制改革。按常理而论，作者身份的特殊性本应慎言。然而在电力改革的关键时刻，其如此公开撰文发表内容十分敏感且观点如此鲜明、火药味甚浓的文章，极不寻常。因此，该文一发表就引起了社会各界和国电公司上下的高度关注，人们普遍认为这篇文章代表的绝不仅仅是作者个人，而是更高层在通过这篇文章释放电改方向转向的重要信号。
后来发生的事实也证明了这一点。该文发表的一个月后，高层即拍板决定由国家计委牵头成立电力体制改革协调领导小组，“开门搞改革”。随即国家计委主导的电改小组刻不容缓地开始着手酝酿以拆分国电公司为主的新的电力体制改革方案。从此，电改主导权从国电公司转向了国家计委主导的电改小组。
二、国电公司86亿元利润招来非议
1999年即国电公司单轨运行的第二年，我国电力市场处于局部短期饱和状态，增长缓慢。国电公司克服了城网、农网大规模改造所形成的负债与资产规模迅速扩大所带来的巨额财务费用和折旧压力，并豁免了一些高能耗国有企业长期拖欠的4亿元电费，全年实现利润86亿元。这一利润的实现，对刚组建不久的国电公司来说实属不易。
然而王骏在2000年5月发表的《令人沮丧的电力改革》一文中却说：“最近国电公司宣布了进入世界‘500强’的目标，很多人提出，按国电公司8000多亿元资产和86亿元盈利，在国际上应是破产企业，和‘500强’有什么联系？”由于其是电力体制改革小组的成员，身份特殊，因此这篇文章影响很大。
同年9月，国电公司财务部主任陈月明给我转来了一篇批评国电公司的文章，这篇文章题目是《电力改革能否再快一些》，发表在2000年第36期《瞭望新闻周刊》上，作者是胡鞍钢的夫人赵忆宁，该文堪称是《令人沮丧的电力改革》的姊妹篇，两篇文章遥相呼应。观点可以各自表达，但文中引用的很多数据却明显失实，如果不对这些失实的数据进行解释，则会直接误导电力改革。
例如，该文要求把打破国电公司的经济垄断作为电力改革的唯一目标。而全文最核心的观点是认为电力行业存在巨额“隐性利润”，该文在“垄断经营下的漏洞”一节中提到：“电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产，1999年仅向中央财政上缴86亿元，资金利润率只有2.3%。”
然而这里所说的“电力行业集中了我国1/6（约8000亿元）的国有资产”是一个常识性的错误。1999年年底，国家所有的境内外各类企业、行政事业单位占用的国有资产为90964亿元（约为9.1万亿元），其中经营性国有资产为66748亿元（约为6.7万亿元），而国电公司2000年6月底总资产为8544亿元，净资产仅为3881亿元，而8544－3881=4663亿元则是负债，国电公司当年的负债率约为60%。
所以，若要比较国电公司占用的国有资产比例，只能采用净资产数额，即：（1）国电公司占用的国有资产与国家国有资产总额的比例为3881/90964=4.2%（约1/24）；（2）国电公司占用的国有资产与经营性国有资产总额的比例为3881/66748=5.8%（约1/17）。作者显然搞混了总资产和净资产的概念，再加上对国家真实国有资产数字和种类划分的不了解，必然发生1/6与1/17和1/24的巨大偏差，而绝对额则差了几千亿甚至近万亿。资深记者没写出资深文章事小，而对当时处于重要时期的电力体制改革产生的误导则事大。因此，我在这里必须对此类不实报道予以纠正。
三、国电公司改革真的令人沮丧吗？
尽管国电公司今天已“人去楼空”，从历史上消失了，但我还是想从客观的角度给存在五年的国电公司一个真实的历史评价。
回首过去，无论今天的人们如何评价国电公司主导的电力改革是否令人沮丧，我都想强调国电公司的五年是中国电力工业发展史上十分重要的一页，不仅是因为国电公司在我国电力新旧转轨时期发挥了承上启下的重要作用，而且客观评价它对我国未来的经济体制改革具有深远的历史和现实意义。
首先，从国电公司的改革方略上看，1998年年底，国电公司就在国电系统的文件中提出了“四步走”战略：
第一步（1997年1月—1998年3月）：成立国电公司，撤销电力部，政企分开；
第二步（1998—2000年）：公司制改组，实体化，厂网分开，进行竞价上网试点（沪、浙、鲁、辽、吉、黑）。
第三步（2001—2010年）：全国联网，全面推开厂网分开，竞价上网，形成电力市场。
第四步（2010—）完全实现配售放开，形成输电网公司。
如果将它与后来的国家计委的改革思路相对比，则可以看出：第一，国电公司的改革是在兼顾国际电力改革经验、电力产业特点、中国国情的基础上，按功能性分离推进的，其目标是最终成为输电网公司。按它的上述时间表，在2010年已经开始把配售放开了，同时这意味着继承性地将国电公司演变成了国家输电网公司。我想，如果按照国电公司的改革思路，今天中国电力体制可能已经走到了输配分开这一步，无论是从国际经验来看，还是与5号文指导下的中国电改现实相比，这样的改革速度都不慢。然而令人遗憾的是，国电公司根本没有实施其改革四步走战略的时间，它还没迈开脚步，就已经被“令人沮丧的电力改革”之定性宣判了死刑。
第二，国电公司是作为内部改革主体推进改革的，直接承担改革和发展的重任及改革失误的风险，实现责权利的相统一，因此不管改革最终是否会成功，都有人为此负责，而在国家计委主导的电改小组的改革模式下，无人为改革的后果承担责任。实际上，后来事实也证明了三年的电荒的确无人负责。
其次，再从国电公司的经营成绩上看，国电公司的五年是2002年以前中国电力发展最快、市场化改革力度最大的五年。2001年，国电公司进入世界企业500强，名列第77位。五年期间，国电公司共投产发电装机6183万千瓦，占全国新增加机组的66.7%；电网建设、全国联网和西电东送发展迅速，通过电网建设与改造，解决了2500多万人口的用电问题。电力结构调整明显加快，压缩小火电952万千瓦，占全国关停总量的80%。投入资金2600多亿元，改造了269个城网和2500多个农网，城市电价平均每度电降低0.05元，减轻用户负担400亿元；农村电价平均每度电降低0.13元，减轻农民负担350亿元。供电煤耗每度电平均降低12~15克，相当于节约煤炭600万~700万吨；线损率降低0.38个百分点，相当于全国可节约电量32亿千瓦时，折合标准煤119亿吨。
显然，无论是从改革创新还是取得的经营成就看，国电公司五年的改革与发展都并非令人沮丧。
