2016年5月正值电力垄断巨头俄罗斯统一电力公司清盘8周年和俄政府通过电力改革基本方针15周年。电力改革作为俄政府本世纪初启动的为数不多的改革之一，截至目前，可以说已经基本进行到了既定终点。
尽管目前尚未见到对电力改革实际结果严肃而深刻的分析，但整体而言，民众对此次电力改革怨声载道、尖刻批评。对于俄罗斯消费者来说，2001年平均电价在2美分/千瓦时左右波动，然而2013年据俄罗斯统计署统计数据显示，工业用电平均价格已经达到6.9美分/千瓦时，非工业用电平均价格则超过了11美分/千瓦时。这完全已经将俄罗斯电力价格拉至美国工业电力的平均价格水平(7美分/千瓦时)，并且与大多数经合组织国家的平均电价(11～15美分/千瓦时)也相差无几了。
近年来随着卢布大幅贬值，俄罗斯以卢布为单位的电价与他国以美元为单位电价的实际差别因素更加复杂。以2013年当年的美元汇率计算，俄罗斯消费者实际承担的电价则更高：工业电价已经超过7美分/千瓦时，非工业电价几乎接近13美分/千瓦时。这不是消费者期望看到的电力改革结果。改革伊始，政府曾向社会承诺通过建立电力市场竞争机制形成相对平衡的电价，而不是电价的无节制上涨。
而在电力改革策划者经常援引的美国市场，电力价格却是另外一幅场景。美国工业用电价格长期稳定，保持在6～7美分/千瓦时的水平，对于工业用户来说，电价上涨的趋势已多年未现。然而美国没有统一的电力市场，也并非所有州对各自的电力系统进行过结构重组，但是在最近20年内，与电网分离的独立发电公司所占比重从小于2%增长到35%。在几个主要大州独立发电公司占比能达到40～60%(加利福尼亚州、得克萨斯州、纽约州)，有的州甚至高达100%(宾夕法尼亚州、伊利诺伊州)。在鼓励和发展电力市场竞争方面始终走在前列——这正是美国成为经合组织国家中电力最廉价国家的关键因素之一。
俄罗斯电力改革为什么没有带来这样的结果?
这个话题我们可以讨论数年，但是俄罗斯电力改革进展不顺主要有两个原因。其一是外部因素，与改革重组的设计初衷毫无关系;其二是内部因素，是改革策划者的直接失误。
外部因素主要是没有同时打破俄罗斯天然气工业公司的垄断权，以及政府采取激进方案直接提高天然气国内市场价格，而非建立市场竞争机制。在1999～2000年间，改革策划者不曾想象，电力市场重组会在天然气工业垄断权保留甚至加固的情况下展开，与此同时，俄罗斯天然气工业公司还在收购发电资产(目前天然气垄断经营商操控着全国超过16%的发电资产)。所有这一切让人不可思议。要知道天然气行业建立竞争市场的计划当时与电力市场计划是相似的，天然气市场和电力市场的改革本应同步进行，于2000年批准通过的格列夫改革方案也是这样设计的。
在政府着手天然气行业竞争改革三年后，普京于2003年公开表示，将不会拆分俄罗斯天然气工业公司。
天然气市场改革对于电力市场有着难以估量的意义。天然气发电占俄罗斯电力来源的50%。在主要依靠天然气发电的大型发电公司的资金支出结构中，购买燃料的费用占比达到60～85%。坦率地说，如果2000年就知道天然气行业在随后15年间会保持垄断、收购电力资产并在政府的支付下肆意抬高气价，那么建立电力竞争市场的计划就好似为饿狼扔去了一块肥肉。
本世纪初，以俄罗斯科学院中央经济数学研究所人员为首的专家团队曾做过这样的估算：如果把俄罗斯天然气工业公司拆分成几十个独立的天然气开采企业，那么在各种对比衡量情景下，俄国内市场气价都不会超过60～80美元/千立方米，因为天然气开采成本低廉，建设于苏联时间的输气管道也不需要回收资本支出。然而政府于2007年通过的第333号决议批准将国内市场天然气价格逐步提升至国外市场最高基准价格，即欧洲大陆天然气价格水平。在随后几年，这项决议风雨无阻地坚定执行。以致到2011年俄国内市场天然气平均趸售价格(含增值税)已超过100美元/千立方米，2013年达到120美元/千立方米。卢布贬值稍微缓解了以美元计价的国内气价变化速度，但是以卢布计价的国内气价增长速度却无可回避。俄罗斯天然气工业公司数据显示，2015年国内市场天然气平均价格(含增值税)为4300卢布/千立方米，而在2006年平均趸售价格仅为1330卢布/千立方米。2013年(卢布大幅贬值前)平均趸售价格为135美元/千立方米。
而在天然气开采竞争极其激烈的美国，最大的天然气开采商开采量仅占全国天然气开采总量的3.5～4%，目前HenryHub趸售价格也只是刚刚超过70美元/千立方米。
正是政府在天然气行业发展问题上所作决定，也就是拒绝打破俄罗斯天然气工业公司的垄断权，以及价格疯狂飙升合法化成为俄罗斯电价上涨的主要原因，也成为电力改革未能奏效的根源所在。
电力改革进展不顺的原因之二即属内部因素。改革策划者当时将过多精力放在如何限制未来发电公司吸收合并的问题上，其结果完全毁灭了市场的竞争氛围。并且这样做的理由也是前所未闻：俄罗斯统一电力公司董事长丘拜斯表示，发电资产的出售问题才是最令人担心的，而随后市场会将发电公司自行配置到位。
市场随后进行了如下的“自行配置”。首先，以俄罗斯科学院能源研究院人员为首的专家团队对未来电力市场的市场集中化做出了精彩的分析，他们根据赫芬达尔指数计算得出，俄电力市场趸售和地区发电公司相对平衡的结构组成为：10家趸售发电公司和14家地区发电公司。
但是现在，在发电公司进行了所有的吸收合并之后，事实上电力市场上仅剩下5家相互独立的趸售发电公司和7家与趸售发电公司所有者无关的地区发电公司。就这样，发电公司的数量减少了近一半。
对发电公司的管控情况则更糟。由国家控股的4家最大的发电公司掌握着全国超过55%的发电总装机。如果再加上3家大型股份公司，由这些大型发电公司掌握的装机容量已经超过全国总装机的73%(这部分还是最好的装机，所剩装机中有三分之二是二类的区域和地方发电站)。这是一组可怕的数字。它意味着，俄罗斯电力市场现在没有任何竞争可言，这里占统治地位的是国家机构操控的寡头垄断，和油气领域、银行领域、交通领域的情况是一样的。
而在美国，5家最大的发电公司仅控制着全国20%的装机容量。
为何改革策划者没有设法防止电力资产所有权合并，最终导致无法在全国建成竞争市场，这让人费解。在丘拜斯及其团队的改革工作中始终是电力资产拆分和出售问题优先，而非市场命运和出路问题优先。如果说到电力市场长期战略，显然已经不是他们关注之所在。原因很简单：公司化和资产出售是丘拜斯团队自上世界90年代以来最了解、也是最感兴趣的问题，而其离开俄罗斯统一电力公司后，就更不会关注电力市场的未来了。难怪在其退出统一电力公司后，电力资产轻易就被接近政权的小众利益团体获取。
这大致上也反映出俄罗斯近几十年来的发展模式，所以无需过多指责丘拜斯改革团队。但是作为改革策划者，对于随后的市场集中化迅猛发展没有做出任何防范之举，毫无疑问，属于改革设计本身的失误。
随后俄罗斯电网公司电网业务的合并也未能缓解电价飙升局面，当然电网业务合并是后来采取的措施，并非当初电力改革所设计。最终，电网系统的电价调控沦为所谓“规制俘虏(regulatorycapture)”的牺牲品(这种情况是指，基础行业类公司影响力巨大，调控机构无法与之抗衡，并且很容易在电价上听之任之，任其摆布)。以联邦电网公司为例，2008～2014年间该公司输电量提高10%，公司收入提高了1.5倍，沿干线电网输送1千瓦时电量的单位成本从15戈比增长到33戈比(依据公司年度报告数据)。关于配电网的情况，由于无休止的结构重组，评估起来更加复杂。但有一点是明确的，电网超级集中化只会增加消费者的价格压力。15年前展开的电力改革并没有预料到这种市场超级集中化的出现。改革策划者单纯地以为，电网公司会有很多，并且这么多的电网公司，从调控的角度来看，受到的影响会很小。
不管怎样，由于典型的寡头垄断，政府不遗余力地抬高国内市场气价，在俄罗斯最终未能形成竞争化的电力市场。近几年内我们还会看到电价的继续上涨，上涨至无法预料的水平。而像美国那样，建立天然气和电力市场激烈竞争的长期机制，实现电价的平衡和低廉，对于俄罗斯而言，只能成为梦想。
俄罗斯能源政策研究院院长 弗拉基米尔·米洛夫/文
中电能源情报研究中心 杨永明/译
