电监会研究室课题组对2007年电力行业节能减排情况进行了汇总整理，对节能减排效果、存在的主要问题及对策进行了分析，形成了专题研究报告。

2007年电力行业节能减排情况报告
（摘要）

    一、2007年电力节能减排成效

    为建立资源节约型和环境友好型社会，促进经济社会可持续发展，我国大力加强节能减排工作，明确了“十一五”能源消耗和主要污染物排放总量控制目标。电力行业作为节能降耗和污染物减排的重点领域，2007年积极推动实施上大压小、差别电价、节能调度、发电权交易等多种措施，节能减排工作取得明显成效。经粗略估算，2007年电力行业仅通过提高能效（包括降低线损率和供电煤耗）、发展可再生能源发电和加强需求侧管理三项措施，即相当于节约一次能源6492万吨标煤，减少二氧化硫排放约103万吨（约占2006年电力二氧化硫排放的7.65%，全国二氧化硫排放的3.99%），减少二氧化碳排放约1.8亿吨。

电力部分节能减排措施成效示意图

   [ 按往年电力二氧化硫排放绩效5.7克/千瓦时、二氧化碳排放绩效1050克/千瓦时推算，2007年电力污染物排放量约为二氧化硫1538万吨、二氧化碳28亿吨。]

    （一）电力结构调整力度加大

    1、小火电关停工作进展顺利

    自2007年1月29日河南安阳电厂关停2台10万千瓦机组以来，至12月27日，全国实际关停小火电机组1438万千瓦，共计553台机组，超额43%完成全年关停任务。

    2、新能源和可再生能源发展迅速

    水电建设进展良好。三峡电站发电能力达1480万千瓦。龙滩、小湾、构皮滩、瀑布沟、锦屏、拉西瓦、向家坝、溪洛渡等一批大型水电站相继开工建设，一些项目中的部分工程已投产发电。金沙江水电开发全面启动，溪洛渡电站于11月8日实现截流。

    核电总量持续增长。2006年我国核电装机容量为685万千瓦，2007年田湾核电站两台核电机组投产，全国核电装机容量已达885万千瓦。此外，红沿河核电项目也已开始启动。

    风力发电取得突破性进展。截至2007年底，我国风电装机容量403万千瓦，比2006年同期（207万千瓦）增长94.4%。国电、大唐集团公司风电装机容量相继超过百万千瓦，内蒙古自治区成为首家风电装机容量突破百万千瓦省份。我国第一个海上风电站已在渤海油田顺利投产。一批生物质发电厂建成投产，光伏发电和煤层气开发积极推进。

    （二）严格控制主要污染物排放，电力行业二氧化硫减排成效显现

    2007年全国新投运10万千瓦及以上火电厂烟气脱硫机组容量达到1.1亿千瓦，同比增长4.8%。其中新建机组脱硫装置比例达70%，现有机组改造为30%；60万千瓦及以上脱硫装置约6040万千瓦，占55%。截至2007年底，全国火电厂烟气脱硫装置投运容量超过2.7亿千瓦，占全国火电机组容量的一半左右，与“十五”末相比火电厂烟气脱硫机组容量增加了53倍以上。由于大力推进烟气脱硫设备国产化，脱硫工程造价及运行成本大幅降低，新建大型燃煤机组的烟气脱硫千瓦造价约为发达国家的1/5。2007年前三季度，电力行业在火力发电量增加16.7%的情况下，二氧化硫排放量下降7.5%，为全国实现二氧化硫排放总量的首次下降作出了重大贡献。

    （三）电力行业能源利用效率继续提高

    2007年，全国供电煤耗（6000千瓦及以上电厂供电标准煤耗）为357克/千瓦时，比2006年降低10克/千瓦时。发电标准煤耗334克/千瓦时，同比下降9克/千瓦时，为近几年下降幅度最大的一年，相当于全年6000千瓦以上火电厂生产节约标煤2423万吨，占全年发电耗用标煤量的2.75%。电网输电线路损失率比上年减少0.19个百分点，降为6.85%。

    二、电力行业节能减排主要监管行动

    为切实落实国家节能减排政策，确保完成“十一五”节能减排任务，国家发改委、电监会和地方政府相关部门认真贯彻中央节能减排方针，密切配合、协调运作，确保政策措施落实到位。

    （一）有序推进“上大压小”

    “上大压小”工作的重点在于实现小火电机组按期关停，支持和鼓励高效、清洁、环保大机组建设。自2007年1月以来，按照国务院《关于加快关停小火电机组的若干意见》（国发〔2007〕2号）以及全国电力工业“上大压小”节能减排工作会议精神，国家发改委、电监会等部门加强对关停工作的指导协调和监督检查。
   
    国家发改委成立关停小火电机组办公室，多次组织开展关停小火电现场拆除和核查、调研工作，总结和交流关停工作经验，及时出台降低小火电机组上网电价政策，并分4批批复了各地上报的统调小火电机组降价方案。

    国家电监会积极配合相关部门认真清理小火电机组项目，严格执行国家产业政策，研究出台了促进小火电机组关停八项措施，强化小火电机组和燃煤机组许可申请审查，及时依法吊销关停发电企业电力业务许可证，有效规范小火电机组关停。同时加强关停工作的监督检查，积极与地方政府、电力企业沟通，努力协调解决关停工作中出现的问题和困难，并结合电力市场建设总体要求和关停小火电机组进度安排，大力推动小火电机组发电量指标转让工作。

    （二）研究开展节能调度

    国家发改委和电监会等部门自2006年起即针对节能发电调度问题开展了广泛调查和深入研究，并选取江苏、河南、广东、四川、贵州五省进行试点。2007年3月，节能发电调度试点准备工作会议召开。8月，国家发改委、电监会等4部委共同制定的《节能发电调度办法（试行）》获国务院批准下发，节能发电调度试点工作循序渐进。8月以来，先后召开节能发电调度办法启动工作会议、试点工作筹备会议和试点工作领导小组第一次会议，拟定形成《节能发电调度办法实施细则》和《节能发电调度试点工作方案》。《贵州省节能发电调度试点工作方案》报经国家发改委批准后，贵州省于12月30日在全国率先启动节能发电调度试点工作。目前，四川、江苏完成节能发电调度模拟运行，河南省已制定实施细则待国家发改委批准，5省份试点工作将于近期全面展开。

    电监会抓紧做好节能发电调度配套办法的编制工作，研究起草了《节能发电调度信息发布办法（征求意见稿）》和《关于节能发电调度经济补偿办法的指导意见》（征求意见稿）；注重加强发电调度情况监管，密切关注、检查关停机组的发电量计划安排和解网执行情况；按照国务院要求，积极开展节能减排与市场机制相结合研究工作，研究探讨开展节能发电调度监管、建立节能减排长效机制等问题。

    （三）健全、完善差别电价政策

    实行差别电价、禁止对高耗能行业实行优惠电价是实现节能减排调控的一个有效办法。为更好落实国务院《关于完善差别电价政策的意见》（国办发〔2006〕77号），2007年4月，国家发改委、电监会联合发出通知，要求各地限期落实差别电价政策，特别要求电网企业必须严格执行国家电价政策，并加大检查力度，4月底组织开展了对各地执行差别电价政策等情况的全面检查。

    电监会派出机构积极配合地方政府开展检查，及时停止违规优惠电价。在地方政府自查自纠基础上，国家发改委、电监会于5月下旬对政策贯彻和纠正情况进行了集中检查，并针对存在问题研究提出了解决措施。经报请国务院同意，9月30日，国家发改委、财政部、电监会3部委联合下发《关于进一步贯彻落实差别电价政策有关问题的通知》（发改价格〔2007〕2655号），进一步完善、健全差别电价政策，同时组织开展了电力价格专项检查，督促淘汰类、限制类高耗能企业严格执行差别电价政策，检查落实国家规定的上网、销售等各项电价政策执行情况。电监会严查高耗能企业违规供电情况，对国家电网公司、中电投集团公司下属企业存在的违反国家差别电价政策的情况做出处理，推动了国家差别电价政策的落实。

    （四）加强电网企业全额收购可再生能源电量及电价监管

    为促进可再生能源产业发展，国家先后出台了可再生能源发电价格和费用分摊的相关办法。2007年9月，国家发改委、电监会联合下发通知，要求落实2006年度可再生能源电价补贴和配额交易的实施方案。电监会各派出机构积极采取行动，督促电网企业限时结清可再生能源发电项目电费。

    根据《可再生能源法》、《电力监管条例》和国家有关规定，电监会于7月25日颁布《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》（电监会第25号令）。电监会各派出机构从坚持科学发展观、构建和谐电力、贯彻落实节能减排政策高度，认真实施《办法》。

    （五）加强对电力脱硫设施运行的监管

    电力是实现“十一五”二氧化硫排放总量控制目标的重点行业。2007年3月，国家发改委会同环保总局印发《现有燃煤电厂二氧化硫治理“十一五”规划》，5月再次联合颁布《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法（试行）》（发改价格〔2007〕1176号）。《办法》一方面完善脱硫电价政策，提高脱硫机组上网电价，一方面强化监管，包括加强脱硫运行在线监测、加强监督检查等，保证政策措施落实到位。

    电监会将脱硫治理监管纳入节能减排重点工作，加强脱硫设施运行监管，加快信息接入系统建设，开展烟气脱硫实时监控及信息管理系统试点工作。南京电监办牵头研发的“燃煤机组烟气脱硫实时监控及信息管理系统”运行效果显著，电监会及时总结试点经验，9月形成专题调研报告上报国务院，11月召开经验交流会，总结和推广江苏脱硫减排经验。

    （六）开展节能减排检查工作

    为及时掌握节能减排各项工作开展情况和取得的实效，在国务院的统一部署下，2007年组织开展了一系列节能减排检查。国家发改委会同财政部、电监会等部门组织开展高耗能高污染行业专项检查，并于8月形成《关于清理高耗能高排放行业专项大检查情况的报告》（发改运行〔2007〕1813号）。环保总局牵头组织了全国整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。

    国家电监会积极配合国家相关部门，认真落实节能减排检查工作，负责组织福建、浙江两省高耗能、高污染情况大检查。各派出机构积极参与，主动会同有关部门开展电力企业减排工作专项监管稽查，强化经常性监督检查工作。

    三、电力节能减排工作存在的问题及政策建议

    （一）当前电力节能减排工作存在的主要问题

    当前电力节能减排正处于从行政手段向市场化方式过渡阶段，前期工作主要由中央政府主导和以行政手段为主，通过层层分解节能减排指标推动地方政府和企业实施，对于快速取得成效、实现短期目标起到了决定性的作用。但电力行业节能减排工作是一项系统工程，需要结构调整、技术创新、政府调控、市场调节、行业自律和加强监管等多方统筹协调、共同推动，特别是如果缺乏市场推动力和企业主动性，将难以继续深化。所以总体看，我国电力节能减排当前存在的最大问题是缺乏使节能减排持续有效工作的长效机制，比较突出的表现在以下几个方面：

    1、地方电力结构调整力度不够。在关停小火电机组工作上，中央发电集团发挥了积极的作用。2007年已关停的小火电机组中，总容量占全国40%左右的五大中央发电集团共关停878万千瓦，占当年关停总量的61.06%，而占总容量近60%的其它企业关停小火电机组只有560万千瓦，占关停总量的38.94%。按照国家“十一五”小火电关停目标规划，地方电力企业承担着“十一五”关停5000万千瓦目标中近3000万千瓦的主要关停责任，目前距离完成“十一五”关停目标有着相当大的差距，需要采取切实措施调动地方电力企业积极性，促使其主动、及时关停小火电机组，确保关停目标的如期实现。

    2、没有很好反映资源稀缺性和环境成本的电价机制。降低能源消耗强度和加强污染治理，实现“十一五”节能环保约束性目标，从根本上实现经济增长方式的转变，应该考虑借助价格等市场手段，通过电价政策把能源资源环境的稀缺程度、环境损害成本和供求关系合理反映在市场价格体系上，以利于引导和推动节能减排。但当前电价不仅不能及时反映资源价格的变化（如煤炭和油气价格的大幅上涨），而且受其它因素影响，理顺电价机制的难度还在加大。目前我国物价水平上涨压力较大，2007年物价总体水平明显上升，全年居民消费价格指数（CPI）上涨4.8%，涨幅比上年提高3.3个百分点。而据理论测算，1%的电力价格上涨将引起物价总水平0.089%的上涨幅度，在通货膨胀压力较大的情况下要进一步完善成本价格形成机制，建立反映资源价格的电价机制的难度较大。

    3、没有建立统一的电力节能减排指标体系。国家高度重视节能减排统计监测及考核，《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》已于2007年11月出台。但具体到电力行业，电力节能减排信息统计的基础工作比较薄弱，至今尚未建立起科学、统一的节能减排指标体系和有效的统计监测体系，部分统计数据准确性、时效性差，行业能耗和污染物减排统计制度尚不完善。

    4、节能减排长效监督机制尚不完善。去年以来，国家强化了政策措施的执行力，加强对电力节能减排工作进展情况的监督和检查，但采取的多是短期、突击性的专项检查行动，如电价专项检查、高耗能高污染行业大检查等。受现有电力监管手段所限，节能减排监督机制并不完善，缺乏长期、统一的对节能减排成效的监管和综合评价。如监管机构缺乏节能发电调度实时数据、信息统计体系不完善导致能耗数据收集困难，不能实现对节能减排数据的全面、实时掌控，难以准确评价节能减排效果等等。

    5、节能减排相关法规滞后。在当前的节能减排工作中，起主导作用的还是各种行政命令文件，采用的主要是行政管理手段，如治理二氧化硫排放采取签订责任书、确定重点工程或者行政审批等方式。下一阶段要用市场化的手段推动节能减排，更需要完善的法律法规体系的保障。而当前的电力法律法规一是尚未很好的反映节能减排的理念和要求，二是存在个别法律法规之间相互矛盾和冲突的现象。要真正把节能减排纳入法制化的轨道，实现依法行政和依法降耗治污，还有很多工作要做。

    （二）继续做好电力节能减排工作的政策建议

    1、结合节能发电调度，加大地方电力企业结构调整力度。一是加强对地方电力企业关停工作指导，切实落实关停责任，严格执行关停计划方案。二是完善节能发电调度方式，加强调度监管，通过市场竞争促使地方小火电关停，同时尽快出台统一的“差别电量”、“电量指标补偿”等政策规定，规范关停机组电量转让或交易行为。三是加强配套政策支持，完善小火电机组退出保障机制，包括给予地方关停企业一定的补偿金，设立关停企业失业保险费用于关停企业员工转岗培训，承担关停企业分流职工的企业享受一定的税收优惠政策等。

    2、完善电价机制，充分发挥价格信号的引导作用。一是进一步完善煤电价格联动政策，及时反映能源资源价格变动情况。二是补充、完善现有的峰谷分时电价和丰枯电价制度，加大推行力度。三是积极实施促进可再生能源发展的电价政策，发挥可再生能源资源优势。四是完善电价补偿机制，调整脱硫电价等政策，研究以实际环保效果结算电价，加大环保脱硫资金返还力度。

    3、加强监测、监控，建立长效监督机制。一是尽快建立电力节能减排指标体系，完善发电企业环保标准、量化环保目标，推动电力企业和发电机组的节能环保评价工作。二是做好节能减排动态监督，建立在线监测体系和实时数据平台，加强燃煤脱硫机组烟气在线监测力度，研究推动热电联产和综合利用机组在线监测，建立健全小火电机组监管信息系统，全面开展能耗和环保监管。三是加强联合监督检查，建立有效沟通和协作机制，提高执法力度。四是加强电力节能减排信息统计与分析，全面推行节能减排目标责任考核制度。

    4、加快立法进程，实施依法监督和管理。一是在制定和修订能源开发、消费等相关法律法规时注重体现电力节能减排理念和要求。二是完善电力节能减排法规体系，积极推动《电力法》修改进程，尽快起草制定《节约能源法》相关电力配套规章，加快制定电力需求侧管理相关法规。三是及时梳理现有电力法律法规中不符合节能减排的规定和要求，尽快加以修改和完善，保持相关法规间、法规与行政要求间在节能减排工作上的协调一致。