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深度研究 | 转供电治理困境及对策

国际电力网  来源:配售电商业研究  作者:彭立斌 杨迪  日期:2019-01-29
  一、转供电主体的定义
 
  根据发改办价格〔2018〕787号文《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》,转供电行为是指电网企业无法直接供电到终端用户,需由其他主体转供的行为。存在转供行为的单位或个人,我们称之为转供电主体
 
  二、转供电主体的特点
 
  1. 转供电主体基本都是与电网企业结算电费的用户;
 
  2. 电网并网接入点到终端用户电力接入点的电力设施和配网线路由转供电主体投资建设;
 
  3. 转供电主体向电网缴纳用电费用,终端用户向转供电主体缴纳用电费用;
 
  4. 转供电主体用电费用的计量与结算由电网企业负责,而通常情况下终端用户用电费用的计量和结算由转供电主体负责;
 
  5. 电网企业一般是按照两部制电价向转供电主体收费,转供电主体一般是按照一部制方式向终端用户收费;
 
  6. 转供电主体向终端用户收取的用电费用中一般都会摊销损耗、运行维护成本以及预期收益等费用,以保证转供电主体的利益;
 
  7. 大部分转供电主体通过收取电费的方式搭车收取物业管理费和其他服务费,但是所开具的发票却不是电费发票;
 
  8. 由于转供电主体承担了配电网投资、建设和运营的职能,大部分转供电主体在对终端用户收取电费的过程中存在不合理的加价现象;
 
  9. 部分转供电主体在对终端用户收取电费的时候存在以电费现金流作为收费依据的现象;
 
  10. 很多转供电主体符合非电网企业存量配电项目的特征;
 
  11. 部分转供电主体属于为大型建设项目配套工程的配电项目;
 
  12. 转供电主体的配电网项目有清晰的供电区域范围。
 
  13. 相对转供电主体,终端用户没有对电价的议价能力,处于弱势地位。
 
  三、规范转供电主体配电项目的国家政策
 
  为切实把《政府工作报告》关于一般工商业电价平均降低10%的要求落实到位,国家发改委分别下达了《关于降低一般工商业电价有关事项的通知》(发改价格〔2018〕500号)、《关于电力行业增值税税率调整相应降低一般工商业电价的通知》(发改价格〔2018〕732号),后又颁发了《关于清理规范电网和转供电环节收费有关事项的通知》(发改价格〔2018〕787号)、《关于简化优化许可条件、加快推进增量配电项目电力业务许可工作的通知》(国能综通资质〔2018〕102号)以及《关于降低一般工商业目录电价有关事项的通知》(发改价格〔2018〕1191号),这些文件就转供电主体提出了以下要求:
 
  1. 全面清理规范电网主体在输配电价之外的收费项目。重点清理规范产业园区、商业综合体等经营者向转供电用户在国家规定销售电价之外收取的各类加价。产区园区经营的园区内电网可自愿选择移交电网企业直接供电或改制为增量配电网。商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费,相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决,或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费,由所有用户按各分表电量公平分摊。(发改价格〔2018〕500号)
 
  2. 目前,一些地方的商业综合体、产业园区、物业、写字楼等转供电环节存在不合理加价现象,国家多次降低一般工商业电价的措施未能得到有效传递和落实,必须采取有力措施清理规范,确保降价成果真正惠及终端用户。(发改价格〔2018〕787号)
 
  3. 不具备直接供电条件,继续实行转供电的,转供电主体要将今年以来的降价政策措施全部传导到终端用户。省级价格主管部门要会同电网企业采取有效措施,清理规范转供电环节加收的其他费用,纠正转供电主体的违规加价以及不执行国家电价政策的行为。(发改价格〔2018〕787号文)
 
  4. 符合非电网企业存量配电项目特征的转供电主体,如果是《有序放开配电网业务管理颁发》(以下简称《管理办法》)施行之前已建成投运的,项目业主可以按照《管理办法》有关要求向地方政府能源管理部门申请并获准开展配电业务,申请电力业务许可证(供电类)时不要求提供项目核准(审批)材料,提供地方政府能源管理部门出具的同意其开展配电业务证明材料即可。(国能综通资质〔2018〕102号)
 
  5. 作为大型建设项目配套工程的转供电主体配电项目,在主体项目核准(审批)材料中已明确建设任务的配电项目,项目业主申请电力业务许可证(供电类)时提供主体项目的核准(审批)材料即可,不需要提供独立的配电项目核准(审批)材料。(国能综通资质〔2018〕102号)
 
  四、转供电主体存在的主要问题
 
  从2018年下半年开始,国家和各地政府为了达到降低一般工商业电价的目标,花费了大量的人力物力对转供电主体不规范行为进行了检查和清理。凭心而论,价格、经信、市场监督以及能源部门的管理者付出了巨大的劳动。如今看来,电价降低幅度10%的目标基本达到,但是终端电价完全按照国家规定的销售电价这个目标就差强人意。究其原因,有以下问题:
 
  1. 配电资产管理体制不顺
 
  转供电主体虽然不是电网主体,但是行使着电网基层营业所的管理职能。电网目前的管理触角仅仅只到转供电主体的围墙以外,甚至有的局限在转供电主体并网接入变电站的间隔。如果说电网企业是按照专业化和规范化管理的标准来管理配电网,这种管理到了转供电主体的范围就成了脱缰之马,既没法做到配电网的专业化和规范化管理,更谈不上合法的对用户进行电费的结算。这种现象意味着,我国配电管理体制长期以来处于不完善、不规范、不专业的状态,难以高质量地使用电力和最优化地降低能耗。
 
  目前从整个电力产业管理的链条来看,电网的最后一公里居然游离于整个电力行业管理机制之外,这直接造成了转供电主体日积月累的不规范行为,同时新的转供电主体还在不断地诞生。
 
  2. 企业投资回收模式不顺
 
  从转供电主体的特点可以看出,企业是真金白银的投资了并入电网以及到终端用户的配电网设备和线路等电力设施的。而且这些电力设施由于特殊原因,经常出现高于转供电主体实际使用容量的情况,这使得绝大部分转供电主体出现了“大马拉小车”的问题。从而大大增加了电力设施投资的成本,也使得转供电主体的度电过网成本难以下降。
 
  由于转供电配电网游离于电力行业管理之外,企业又认为既然自行投资了配电网,那么从投资回收的角度出发,向终端用户转嫁投资成本、运营成本和配电网的损耗是“天经地义”的。而从电力运营和电价管理机制来说,这部分配电网不属于管制性业务的范畴,也难以纳入经信或者价格管理部门的工作范围。因此造成了转供电主体的投资机制缺乏监管和政策依据。
 
  3. 准垄断下收费机制不顺
 
  转供电主体作为事实上的电网基层营业所,其性质已经具备准垄断企业的特点。对于终端用户,转供电主体在收费权上与电网是处于同等地位的。用户一旦进入转供电主体的供电范围,就处于弱势地位,无法与其抗衡电价的高低。因此在准垄断下,转供电主体必然不受监管地向用户收取所有自行认为应该摊销的成本和损耗。更有的转供电主体还加收若干管理费,把转供电变成了一种敛财行为。
 
  4. 被转供企业缴费方式不顺
 
  在清理一般工商业用户电价过高的过程中,我们发现很多被转供的用户出现了电费和物业费难以区分、用电量和损耗难以确认、公摊电量和自用电量难以厘清、直接电费成本和电力设施运营管理费等混淆不清的缴费方式。这使得相当一部分被转供用户的度电支出超过国家规定的终端销售电价30%以上,从而大大增加了中小企业的创业和生产成本。
 
  5. 市场监管组织体系不顺
 
  从这次转供电主体价格检查和清理不合理收费的过程中,反映出了配电网监管存在对转供电主体(事实上的基层电力营业所)的“死角”。从类别看,转供电主体覆盖了全社会各行各业,甚至包括政府部门。虽然目前能源、经信、价格和能监部门对电网企业监管力度日益加强,但是转供电主体的管理问题也就是这次因为特殊原因突显出来,一旦清理“运动”结束,这种纯行政行为由于缺乏市场驱动、系统监管和政策制约,也只能治标不治本。
 
  五、转供电主体目前的治理困境
 
  无论是发改价格〔2018〕500号文还是发改价格〔2018〕787号,都为转供电主体的出路提供了一定的解决办法。然而根据我们的调研发现,目前转供电现象的治理陷入了困境。
 
  1. 转供电主体不愿意无偿移交资产给电网企业
 
  根据以前的习惯,转供电主体把内部配电网无偿移交给电网企业基本是一种惯例,但是这种惯例使得社会资本严重浪费,优质资产闲置难以发现价值,同时这种移交基本上没有移交土地所有权,从物权法角度判断事实上属于一种“擦边球”行为,移交后的产权也难以经受法律上的考验。
 
  电改以来,尤其是分布式能源的发展和增量配电网改革的推动作用,使得转供电主体的配电网成为社会上的一种优质资产。虽然这些资产目前都是非经营性资产,但是对于专业从事配电网投资的电力企业和社会资本来说,如果能够把这些存量配电网从非经营性资产改制为经营性资产,就可以收购、租赁和托管转供电主体的电力业务。对于转供电用户来说,原来积压的资金得到盘活、原来无法经营的资产可以合法经营、原来缺乏专业管理的电力业务得到规范化管理,这无疑要比无偿移交给电网企业更有吸引力。
 
  2. 装表到户存在资产和损耗障碍
 
  根据国家文件指示,电网企业应该尽量做到装表到户。然而由于目前电网计量点基本上是以产权分界的,导致了即使电网企业不计成本给转供电用户安装计量装置,却存在着非电网资产的损耗和运营出现产权不清晰的隐患。这也使得电网企业难以有动力开展装表到户的工作。
 
  3. 改制增量配电网管理乏力
 
  根据发改价格〔2018〕500号文要求,部分产业园区转供电主体可以改制为增量配电网,这对于长期缺乏电力专业管理的转供电主体同样是一个艰难的选择。一是缺乏成建制的管理团队做好增量配电网的安全运营;二是大量资产处于不合理匹配和运营年限过长需要重新优化和技术改造;三是缺乏对非经营性资产升级换代的金融政策支持,从而导致企业生产成本恶性上升。
 
  4. 一般工商业电价降低10%的目标难以为继
 
  由于以上原因,目前一般工商业电价降低10%的目标虽然达到了,但是转供电主体的问题却未得到实质性解决。只要转供电主体认为投资无法回收、计量无法精确、转制难以成功,电费难以弥补企业成本支出,造成企业经营环境恶化,转供电主体乱收费的现象必然卷土重来,难以杜绝。如果行政干预过度,甚至会出现打击社会资本投资、延缓地方经济发展等恶性循环。
 
  5. 转供电现象还在不断地扩展和延伸
 
  更令人担忧的是,我们一边在清理转供电的乱象,新的转供电现象基于目前的配电网管理体制还在不断地扩展和延伸。由于电网投资体制和地方经济发展的差异,使得政府和企业都面临“远水解不了近渴”的局面,只能通过自行建设配电网的毛细血管来达到项目投产的要求,从而周而复始地重复转供电之路。
 
  六、转供电主体的治理原则
 
  鉴于以上情况,要做好转供电的治理工作,我们认为必须遵循以下原则:
 
  1. 要正视转供电主体在配电资产投入的实际情况
 
  长期以来,由于电力行业的飞速发展,导致了电网企业只能关注输电网的投资和建设,而对于配电网的建设难以顾及。由此造成了全社会为使用电力垫付了大量的资金,突出地表现在工商业用户承担了企业围墙以内的配电网资产投资和运营管理,从而形成了目前40多万转供电主体。据我们测算,全国转供电主体可以盘活的配电网优质资产高达2万亿元以上。如此庞大的资产,如果得到以市场化手段来推动和盘活,将给地方经济的发展带来巨大的动力。
 
  2. 要正确认识转供电主体具备配电营业所特征的实际状况
 
  从电力行业专业化和规范化管理的角度出发,要充分认识到转供电主体作为基层配电营业所的作用。从某种程度上来说,转供电主体在配电和售电营销方面的复杂程度超过了电网。没有转供电主体支撑整个社会基础电力产业的运行,社会经济发展将面临巨大的难题。因此,如何专业化、规范化地管理最基层的配电网,合理赋予转供电主体投资回报,是解决转供电现象的重要课题。
 
  3. 要以市场手段而非行政命令治标治本
 
  2018年,政府在降低实体经济成本目标的驱动下,以行政手段直接介入转供电主体的市场化管理之中,推出了有益于中小工商业用户,有益于社会发展的重要举措。这种手段虽然短期内行之有效,但是长期来说,并没有解决转供电主体的痛点。转供电主体投资成本高、管理不专业、收费不规范和转嫁运营成本的问题仍然存留,如何尽量用市场化的手段,解决转供电中的不良行为,是当前降低实体经济亟需解决的问题。
 
  4. 完善配电资产管理体制是唯一出路
 
  要解决转供电问题,首先必须有专业的投资机构承担基层电网的电力基础设施投资,从而降低配电网投资成本。其次要能配合地方经济发展的投资速度,保证地方招商引资的需要。再次,配电网投运之后,要有专业的管理队伍按照国家规定管制性业务的约束和监管要求运行配电网。第四,必须按照国家规定的终端销售电价向用户收取合理电费。综上所述, “完善配电资产管理体制”是解决转供电问题的唯一出路。
 
  5. 完善电价机制是解决转供电难题的重要基础
 
  电价机制是影响转供电用户电价的重要因素。从目前情况看,转供电电价机制宜从以下方面入手:一是建立转供电配电网与公用电网的基本电费分享机制。根据发改价格〔2018〕787号文和发改经体〔2019〕27号文等相关政策,转供体的配电资产可以申请转为增量配电网,与公用电网是“网对网关系”。由于转供体配电网要对其用户的供电可靠性和安全性投入成本,同时,转供体配电网与公用电网是平等的调度关系,因此可建立基本电费的分享机制。二是建立输电、配电价格分开核算机制。根据现有电价政策,增量配电网的配电价格受到省级输配电价的约束,由于没有实现输电价格与配电价格的分开核算,往往造成终端用户不清楚自己应该承担的费用,甚至“超额”承担了电费,加重了用户用电成本。因此,建议通过输电和配电价格分开核算,理清终端用户的用电成本构成,为降低转供电用户用电成本做好机制上的保障。
 
  七、多方共赢的商业模式探讨
 
  从目前看来,转供电主体的治理并非权宜之计,而是应该结合增量配电网改革和电力体制的整体完善,坚持用市场化的手段来盘活转供电社会配电网资产,以行政和市场双重手段完善配电网管理机制,形成多方共赢的商业模式才是正确的选择。我们建议按照以下步骤操作:
 
  1. 成立混合所有制的新型配电资产管理公司
 
  由于目前全国各地的转供电现象已经成为“老大难”问题,地方政府应该高度重视起来,采取行政和市场相结合的手段,结合目前逐步走向深层次的电力改革,因势利导,最终使得转供电的不良行为得以疏导。
 
  我们建议以政府或者行业投资平台、当地骨干企业、电力央企以及金融机构(也可以是纯社会资本),以地级市或者省级行业机构为单位,成立“地方配电资产投资管理公司“(以下简称“配电网管理公司”),吸取城市燃气管理体制的经验和教训,引入市场化的“城市配电网管理体制”,统一地方基层配电网的投资管理、建设管理、运营管理、技术管理和安全管理。鉴于电网企业有更重要的输配电主干道投资、建设和运营职责,“配电网管理公司”不建议由电网企业控股,但是欢迎电网企业参股。
 
  2. 盘活产业园区的转供电资产转制增量配电网
 
  成立“配电网管理公司”的另外一个重要作用是,将全国40多万家转供电主体存量资产中的优质资产采取并购的方式,盘活沉淀在非经营性资产中的超巨量资金。一般可以经过法律、技术、财务和资产评估、商业模式和交易机制、投资可行性等环节判断出存量资产的真正价值,从而吸引社会资本投资存量配电网,置换政府和企业的闲置资金。
 
  结合增量配电网改革,“配电网管理公司”可以通过并购的方式将转供电主体中的产业园区存量配电资产转制为增量配电网,既解决了政府在产业园区沉淀的基础设施投资资金,又加快了增量配电业务改革的速度。
 
  3. 鼓励商业综合体与专业公司合作发展微电网
 
  在40多万家转供电主体中,商业综合体占有很高的比例。而商业综合体在能源管理、节能服务方面潜力巨大,前景无限。由于供电范围和电量的限制,商业综合体难以转制为增量配电网,因此与专业公司合作发展微电网是非常重要的选择。
 
  对于商业综合体,“配电网管理公司”可以通过并购、租赁和托管资产的方式,采取合同能源管理的模式,结合商业综合体的“冷、热、电、储”的负荷需求,建设微电网。同时引入多能互补的技术手段,降低商业综合体的综合能源消耗水平,从而降低直接用户的能源成本。
 
  4. 并购或租赁中型转供电主体资产进行专业化管理
 
  对于40多万家转供电的中型主体,建议尽量并购其存量配电网资产,如果不能并购则采取租赁的方式,将中型转供电主体的配电网资产以专业化手段进行规划管理,升级之前依赖普通电工管理整个配电网的机制。同时对于集中连片的中型转供电资产,可以通过优化配电网结构,减少“大马拉小车”的容量配置,降低基本电费,从而直接降低配电网的过网成本。
 
  5. 托管小型转供电主体资产进行规范化管理
 
  对于巨量的小型转供电主体,“配电网管理公司”第一步可以采取托管的方式对其存量配电网资产进行托管。在不增加企业负担的情况下,从技术手段上规范转供电主体的收费行为,达到终端用户电价不超过国家规定销售价格的目标。托管一段时间后,可以通过市场行为,与转供电主体达成并购或者租赁的商业模式,进一步降低小型转供电主体的负担。
 
  6. 充分利用电改政策降低转供电主体电源成本
 
  目前转供电主体除了过网成本高以外,电网传递的电源成本同样无法降低。“配电网管理公司”成立后,可以将大量转供电主体集合成一个配售电公司,将一般工商业电价通过集成电量后,成为电力大用户,参与直供电市场化交易,直接从外部降低电源成本。除此以外,还可以利用转供电主体的屋顶以及其他永久性设施,建设分布式光伏电站,条件好的商业综合体还可以建设分布式能源站,从内部减少高峰期外部电源的输入规模,进一步降低用户的用能成本。
 
  7. 充分利用资本市场降低转供电主体投资成本
 
  鉴于转供电主体拥有的存量配电网资产巨大,“配电网管理公司”成立之后,必然是个重资产公司,同时拥有准垄断性质的网络渠道,将成为一个最有潜力的能源物联网公司。同时由于是现有负荷、既有用户,项目公司将有稳定的现金流和抗风险能力。
 
  作为配售电企业,除电源成本外,资金成本也是“配电网管理公司”的重要成本之一。根据国家精神,配电网的技术改造、优化和建设可以发行绿色债券,以此获得低成本的建设资金。同时通过资产证券化将公司走向资本市场,以定增资金投入配电网的改造和建设,也可以大大降低“配电网管理公司”的财务成本。
 
  “配电网管理公司”的成立,必然改变城市存量配电网的管理机制,完善电力毛细血管的支撑渠道,为地方经济的稳定发展起到至关重要的作用。
 
  作者彭立斌系中国能源研究会能源政策研究中心特约研究员、中国配电企业发展研究中心专家委员会委员、北京先见能源咨询有限公司董事长。
 
  作者杨迪系全国电力需求侧管理标准化委员会副秘书长、中电联工业领域需求侧管理促进中心部门主任。
 
  本文同时感谢先见能源专家尹明、沈贤义、刘东胜、张琪娜、杨耀廷、胡荣权、张新林等做出的贡献。
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