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关于增量配电放开相关问题的探讨

国际电力网  来源:中国电力企业管理  作者:马莉  日期:2018-04-04
  2015年中发9号文发布以来,新一轮电力体制改革全面落地实施,不断释放改革红利。增量配电放开是电力体制改革的重点任务之一,也是本轮改革的亮点,一直吸引着社会各界的关注。随着试点工作的启动,增量配电业务放开从顶层设计进入了实施操作阶段,各级政府积极推动,社会各界广泛参与,各省试点推进迅速,相关工作进展有序。
 
  一是改革政策不断完善。中发9号文及其配套文件明确逐步向符合条件的市场主体放开增量配电投资业务,鼓励以混合所有制方式发展配电业务。2016年10月,《有序放开配电网业务管理办法》明确了增量配电业务放开的基本原则及机制框架等。2017年11月,国家发改委发布了《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》,明确了增量配电网配电价格定价机制。2018年3月,国家发改委、国家能源局印发了《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》,提出了增量配电业务配电区域划分的指导意见。
 
  二是改革试点分批快速推进。截至目前,国家发改委、国家能源局批复了两批195个增量配电业务改革试点项目。2017年11月31日,《关于加快推进增量配电业务改革试点的通知》要求各省报送第三批增量配电试点,要实现全国地级以上城市全覆盖,每个地级市至少要有一个试点。预计第三批试点开展后,全国将有300余个试点项目,呈现遍地开花的趋势。
 
  三是改革试点成效初步显现。截至目前,在第一批试点项目中,国家电网公司已与相关方签订合作协议的项目37个,引入民营资本36家。河北曹妃甸、福建宁德、江苏扬中等10个项目已经注册成立混合所有制公司并启动运营。增量配电改革在过去一年初步实现了引入社会资本、促进配电网投资建设的目标,2018年随着改革的加速推进将有许多值得业内期待的亮点。
 
  但由于增量配电放开属于新兴事物,是一个边实践边完善的过程,在配套政策、技术规范、运营模式等方面还需进一步完善,很多问题值得研究和讨论。国家能源局《2018年能源工作指导意见》中也提出要“加快推进配售电改革,完善增量配电业务改革试点配套政策。”笔者根据增量配电目前的实践情况,对实施中的几个关键问题进行探讨,并提出相关推进建议。
 
  建立完善的配套政策,为增量配电改革保驾护航
 
  增量配电涉及领域广泛且复杂,在规划、招标、企业组建、建设、并网、运营等环节,都需要有配套的法律法规和政策作为支撑和保障。目前国家在增量配电项目管理工作上提出了指导性意见,各省政府仍需出台相关实施细则加以严格落实。在配电区域划分方面,目前已经出台了《增量配电业务配电区域划分实施办法(试行)》,明确了增量配电业务配电区域的划分主体、划分原则、划分依据等,但仍需进一步完善划分标准和实施细则,解决实际操作中存在的问题,避免出现无序和重复建设。在价格机制上,《关于制定地方电网和增量配电网配电价格的指导意见》提出了配电价格的四种定价方法“招标定价法”、“准许收入法”、“最高限价法”和“标尺竞争法”,需进一步研究四种定价方法的实施细则及适用标准。在配电网的规划、建设、并网、运维方面,需要有统一的技术标准,保证建设质量和电网的安全稳定运行。此外,还需建立针对各类投资主体的退出机制,完善保底供电服务机制、信用评价制度等。
 
  以混合所有制方式开展增量配电业务,电改混改齐头并进
 
  增量配电投资业务涉及面广、内容复杂,以国有电网企业和社会资本成立混合所有制企业,能够促进配电网建设发展,提高其运营效率。通过引入社会资本成立混合所有制企业的方式发展增量配电业务,一方面可以放大国有资本功能,促进电网企业进一步提高运营效率,改变原有的运作模式和公司治理模式,进行创新发展;另一方面可以盘活社会资本,而且社会资本和国有资本合作,在供电安全、经营管理上有更好的保障,能够降低投资风险。现阶段电力体制改革和国企改革交叉进行,混合所有制改革作为国企改革的重要突破口,将在电力、石油、天然气等重点能源领域迈出实质性步伐,以混合所有制方式发展增量配电业务,有助于满足国有企业混合所有制改革和电力改革的共同目标。同时,需要进一步探索混合所有制公司的运营管理模式,最大化地发挥混合所有制模式在配电领域的优势。
 
  完善增量配电招标机制,保障增量配电竞争公平有序
 
  规范的招投标机制是保障增量配电业务公平竞争的关键。《关于规范开展增量配电业务改革试点的通知》中提出“增量配电改革应坚持公平开放的原则,不得指定投资主体。新增配电网项目,均应依照《招标投标法》及其《实施条例》的有关规定,通过招标等市场化方式公开、公平、公正优选确定项目业主。”目前,部分省份已经建立了较为完善的招标机制,如云南省出台了《云南省增量配电网试点项目业主招投标原则(试行)》。不少试点项目已通过市场化招标的方式优选确定项目业主。但由于缺乏相关经验,部分招标文件内容仍需完善,招标环节不够规范。
 
  增量配电业务改革试点项目招标需明确商业标准和技术标准。商业标准应包括经营状况、经营业绩等方面,同时对投资规模、配电容量、供电可靠性、服务质量、线损率等方面作出承诺,并符合国家规定的价格政策要求。技术标准应包括项目公司组建方案、项目建设方案、运营方案、法律方案等。运营方案的评审应考虑供电服务方案的完整性、合理性情况,配电网服务方案公平开放情况,保底供电服务方案可行性、合理性情况,增值服务方案多样性、有效性情况,应急抢修的严密可行性等。同时,公平竞争也意味着公平承担社会责任和普遍服务义务,例如交叉补贴、政府性基金以及消纳可再生能源等方面。
 
  创新配电公司运营和商业模式,开拓多种盈利方式
 
  创新多元化运营方式,其中可通过业务委托方式解决自身经验不足的问题。目前部分试点成立的混合所有制配电公司已经陆续进入了配网运营阶段。配电网运营是一项难度大、专业性强的工作,需要严格遵守国家相关标准。《有序放开配电网业务管理办法》中指出,“符合准入条件的项目业主,可以只拥有投资收益权,而将配电网运营权委托电网企业或符合条件的售电公司,自主签订委托协议。”这为非电力行业或者缺乏配网运营经验的业主提供一条解决思路。通过技术、成本等方面的比较可以选择委托专业化公司运营的方式,降低自身运营成本、解决技术和经验不足的问题,同时也能最大限度地利用现有资源,保障配电业务平稳起步。
 
  创新商业模式,挖掘增值服务、综合能源服务等业务。增量配电项目贴近用户,随着互联网+、人工智能等科技的推进,可以深入挖掘客户的价值,不断创新商业模式。例如可将增量配电与分布式能源、综合能源服务等新要素、新业态有机结合,围绕园区用户需求提供灵活、多样、及时的供电服务,拓展工业园区范围内的供热、供水、燃气等基础设施的规划、建设、运营、管理等业务,提供综合能源服务,延长业务价值链,提高经营利润。增量配电网和能源互联网、智慧能源理念有效结合后,在配电网创新发展、运营效率、盈利空间方面都会有可以预期的提升,最终让社会分享到改革红利。
 
  建立健全改革配套政策,提高配电网运营效率
 
  增量配电改革是改革的创新举措,在国内外均没有成熟的实践经验可供借鉴,在试点推进过程中,应采取循序渐进的思路,在改革初期约束与激励并重,更加注重激励。当试点取得一定进展后,可通过建立增量配电改革成效评价机制、树立示范项目等方式,总结经验和典型做法,促进试点工作的稳步推进。建议国家层面尽快建立健全增量配电改革配套政策,地方政府其框架下尽快出台本地的实施细则和措施,以促进配电网建设发展和提高配电网运营效率为根本出发点,对改革进展过程中遇到的问题及时研究和解决,促进改革红利得到最大程度的释放。
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