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国家能源局原局长张国宝:电改十年的回顾与思辨

国际电力网  来源:中经周刊  日期:2017-02-03
关键词: 电力 电改 电力发展

2002年进行的电力体制改革已经过去了10余年。

10年间,电力工业飞速发展,装机容量从2001年的3.386亿千瓦,增加到2011年的10.5亿千瓦,2012年将突破11亿千瓦,很快就要赶上美国,成为世界上电力装机容量最大的国家;电网从六大区域电网基本互不相连到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但另一方面,对电力体制改革是否成功仍争议不断。

1999年我开始任国家发展计划委员会(下称“国家计委”)副主任,分管能源、交通、工业、高新技术等产业,责任所在,有幸在时任国务院总理朱镕基、国务院副总理吴邦国和国家计委主任曾培炎三位同志的直接领导下,参与了电力、民航、铁路、电信这四个被社会认为是垄断性行业的改革方案设计,作为过来人、亲历者,我有责任把这段历史记载下来。

发电企业:“一拆五”并引入多种所有制形式

上世纪90年代末,相对民航和电信改革而言,要求对电力体制进行改革的呼声很高。

过去政府管理经济的架构,很大程度上受到苏联的影响,设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行,众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。改革之后,许多专业性的部门没有了,相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业,这些企业既管了一些企业性的事情,但又继承了原来部门政府管理的部分职能,电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司,仍然行使部分政府行政管理职能,也有企业管理职能。

回过头来看,这可能是我们改革进程中一个非常重大的步骤,也是一个阻力比较大的步骤。当时有这样一种说法:庙里有这么多的菩萨,你光把菩萨请走了还会有其他的菩萨来,所以要先拆庙后搬菩萨。你想想,那个时候涉及了几十个部委的动作,涉及到的人数我没有详细的数字,估计起码有好几万人,这么大的改革,需要很大的魄力。

部委撤并改革后,第二步便是对一些已经变成公司,但是又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革,首先就是电力、民航、铁路和电信部门。

如果让这些部门自己改自己是很难的,所以需要一个综合部门设计改革方案。这任务落到了国家计委头上。曾培炎同志当时任国家计委主任,他当改革领导小组组长,我当副组长,因为当时这四个行业都是我分管,体改办以及被改革的几个部门的同志也参加了改革领导小组的工作。

当时对电力体制改革比较有共识的首先是政企分开,把政府的职能从原来的国家电力公司里面剥离出来放到政府部门里面去;第二个是改革的模式,大家比较统一的看法就是厂网分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司,把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来,不再垄断,不再由一家公司办电,而是允许多家办电,多种所有制办电,引入竞争。

多家办电实际上是两个步骤:一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来,但不是一家发电企业,而是组成了5家发电企业。5家可以相互竞争,根据你的服务,根据你其他方面的能力来进行竞争。

另一个重大的步骤是,原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争,就是多种所有制都允许参与到发电领域中来,包括外资以及中外合资、民营企业,也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾地区的台塑,煤炭行业的神华、同煤集团,民营的协鑫、珠江,地方投资主体的河北建投、江苏国信等都办了一些电厂。

估计现在发电企业上百家都不止,而原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例连一半都不到,这标志着多种所有制都允许参与到发电领域中来,形成了多家办电的竞争格局。

电网成改革焦点:全国“一张网”还是“多张网”?

电力改革过程中,遇到不少难题,难题之一便是电网怎么办?

有人提出电网也可以引入竞争,类似于把发电变成五大公司一样,要把电网变成几个公司。曾经有过设想,按照原有的6个电管局(即东北、西北、华北、华中、华东、南方),把这6个电力大区变成六个电网公司。

但是也有人提出,就算你把它变成了6个电网公司,在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北电网,在东北地区内,也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争,所以在它的范围内还是自然垄断,只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已,所以有人认为这个改法不行,主张电网不能拆分,应当是全国“一张网”。

电力改革碰到了很大的阻力,电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开,还要拆分电网觉得挺心疼,难以接受。新中国成立以来都是这样的体制,并且发展成现在这样一个有相当规模的电力工业,现在给拆了,心里不好受。但是这些同志也不好说什么,因为社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开,这已经是大势所趋。

不过,在此基础上再进一步把“网”分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是:到底全国是“一张网”还是“多张网”?

高层也有不同看法,有主张“一张网”的,也有主张“多张网”的,电力体制改革到了具体方案设计的阶段,遇到了很大的难题。国家电力公司是被改的对象,比如说厂网分开直接关系到电力公司的拆分,不仅仅是发电企业分离出去,还有电网公司拆不拆的问题,这要比现在想象的复杂得多。改革是大势所趋,但你说一点想法也没有也是不可能的,这是事实。

当时组织上让我去找高严(时任国家电力公司总经理)谈过一次,他没有当着我的面说不同意或者表现出对改革有抵触,但只寒暄了几句就推说身体有病,让别人和我谈。你说他心里痛快吗?他不会愿意电力被进一步拆散。有这样认识的不只是几个人。

为了形成改革共识,当时组织人去国外考察,借鉴其他国家的电力管理体制经验,举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开,成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题,社会上也很关注,大家提出了各种建议。有主张分开的,也有主张不能分开的,各抒己见。我们搞过很多大的研讨会,也请了很多国外的咨询机构和能源机构,比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过,别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。

大多数的研讨会我都参加了,我看研讨会的模式都基本一样,张三这么说,李四那么说。现在回忆起来,我觉得全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的。并不是说某个模式大家公认是最好的,每个国家都能遵循的模式是没有的。包括西方国家,英国模式和美国的一样吗?英国模式和法国模式一样吗?日本模式和英国的一样吗?都不一样。

当时各种意见鱼龙混杂,包括投行也纷纷来做工作,比如高盛、摩根士丹利等,他们好像很懂行,告诉你应该如何如何,实际上他们是想以后帮助这些企业上市,更主要的是在寻找商业机会和经济利益。

现在回想起来,某些投行只是揣摩中国领导人的意图,如果领导人认为“一张网”好,他就往“一张网”说,如果领导说“多张网”好就往“多张网”说,其实他们并不懂。为什么他们不懂?不是他们没有这个知识,正如我前面说的,全世界没有任何一个电力管理模式是完全一样的、可以借鉴的,都是各有特色,也各有利弊。

江泽民总书记亲自过问并要求:"compromise”

由于在电网问题上争议很大,电力体制改革搞不下去,江泽民总书记也亲自过问电力体制改革:为什么到现在还没有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打电话给曾培炎同志,当时我就在旁边。

曾培炎同志如实报告了电力体制改革设计方案中的一些意见,实际上最后就集中到“一张网”还是“多张网”的问题上了。江总书记听了以后,说了一句英语“compromise”,大概的意思是要把这两种意见相互妥协,再协调一下。

为什么后来变成了国家电网和南方电网?由于当时已有从天生桥(编者注:天生桥水力发电总厂,位于贵州省兴义市)向广东送电,有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前,实际上已经开展了一系列西电东送工作,在此基础上,已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形。

所以说后来形成的国家电网、南方电网是各种意见,包括高层领导意见协调统一的结果,也是根据当时中国电网的状况作出的决定。

朱镕基总理发话:向广东送电1000万千瓦,做不到我辞职

曾培炎同志在《西部大开发决策回顾》一书里面回忆说,电力体制改革的主要背景是二滩(编者注:即二滩水电站,位于四川省境内)弃水,还有就是西电东送。

2000年夏天中央政治局在北戴河召开会议。李长春同志当时任广东省委书记,提出由于改革开放,广东的经济发展迅速,缺电问题已成为制约广东经济发展的瓶颈,要求在新的五年规划中,为广东新增1000万千瓦电力。

讨论中,到底是在广东建1000万千瓦,还是从贵州、云南向广东送1000万千瓦?时任国务院总理朱镕基同志极力主张:广东不用再建这么多电厂,要搞西电东送,由贵州、云南向广东送电1000万千瓦,也是对西部欠发达省份的支持;并且说了:如果做不到我总理辞职,还对时任国家发展计划委员会(下称“国家计委”)主任曾培炎说:你这个计委主任也辞职。这个意见最后在政治局会议上达成了共识,包括江总书记也同意按照朱镕基同志这个意见办。

这个会我没有在现场,曾培炎同志在会场,我住在国家计委在北戴河的培训中心,曾培炎同志把会上的内容向我介绍了,说要马上做方案。按照这个意见,具体落实向广东送电1000万千瓦的方案。当天晚上我没有回北京,就和培炎同志草拟文件。

时任全国人大常委会委员长李鹏同志在会上提出了一个建设性的意见,因为担心短期内向广东送电1000万千瓦有困难,即使在贵州或云南建水电站可能也来不及,李鹏同志提出,把三峡的电一路直流送往广东。三峡的输电方向是早定的,华东和华中是三峡电力的消纳地,以前没有考虑过把电送到广东,这是这次会议上定的。

那时候已经开始进行三峡输电(即“三常线”,三峡到常州)的招标。我们把三峡到广东这条“三广线”加进去,变成了两条正负500千伏直流输电线路,打捆拿去和ABB公司统一招标谈判。

这一意见很快被大家接受,这跟二滩水电站有一点关系。二滩水电站的建成正好是我国经济受亚洲金融危机影响的低谷时期,那个时候电力的需求并不是非常旺盛,二滩的电送不出去,那时每年都要开一次会,讨论怎么把二滩的电消纳掉,但是消纳不掉,没人要,到了丰水期的时候,计划外发的电一度只有2~3分钱。如何让二滩的电送出来,经研究后来修了一个“三万线”,从三峡到万县用50万伏交流联起来,让“川电出川”,想办法把四川的电送到华中、华东。

二滩这件事说明了我国电力需要在更大的范围进行配置。原来川渝和华中电网是不联的,川渝是一个网,华中是一个网,由于建了“三万线”,才把川渝电网和华中电网联成了一个同步电网。三峡的电当时同样有这个问题,不像现在,三峡电现在谁都觉得好,以前三峡电分给谁谁都不要。

我当时主持分电,具体由电力处处长王骏和郝卫平同志做方案。找重庆谈,重庆说千万不要分给我,你看我们重庆为三峡建设移民做了这么大的牺牲,你还要给我。找湖北也是同样,我湖北水电这么丰富,我不要。当时的分配是沿江都有份,包括河南、安徽、江西都是属于分电的地区,河南说我有这么多煤,我以火电为主,三峡电就不要给我了。找江西、安徽,他们说我们是农业省,经济欠发达,也不要这么多电。只有江浙沪没有说过这些话。

因此三峡电往广东送,在当时情况下是非常正确的选择,现在倒过来看也是正确的事,使三峡的电在更大的范围内进行消纳,如果没有这个改变的话,就只能沿着长江把它消纳掉。方案还包括了离广东很近的湖南鲤鱼江电厂,上马扩建两台30万千瓦火电站,直送广东,一共凑足了1000万千瓦,满足了广东的目标,于是就弄了一个文,通过发改委的审查,报国务院批准,这就是西电东送的南线方案。

这个西电东送方案发生在电力体制改革之前,从云南、贵州向广东输电的任务肯定是落到了云南、贵州、广西、广东电网的头上。当时云南、贵州、广西电网归国家电力公司管,广东是地方电网,合起来有了南方电网这个雏形。所以议论到电力体制改革的时候,就和2000年以后决定往广东送电1000万千瓦有关,这是形成南方电网的基础。提出搞两个电网,也是对主张电网不拆分的意见进行吸收,既没有以前讲的“六张网”,也不是“一张网”,确实是一个折中的意见,过去争论的两种意见都吸纳了一部分。

广东、海南两省领导曾想不通

这个方案出来以后,高层基本上认可,但不是没有阻力,花絮非常多。

比如说,当时海南书记汪啸风打电话给曾培炎同志,说不同意,海南电网是独立的,南方电网没电送给海南,海南也没电送给南方电网,为什么海南要进南方电网?曾培炎同志在电话里做了很多工作,汪啸风同志最后表态说如果要联起来我就同意。当时海南进南方电网有这个条件,是答应过的,就是建海底电缆和南方电网联起来,海南才同意,这算是一个小的花絮。

还有一个小花絮,原先广东省的电网投资主体实际上是广东省,并不是中央资产,当时南方电网中作为地方电网的广东电网资产最多,大股东应是广东省,但后来把南方电网,包括人事任免收到中央管了,广东的同志私下还颇有意见。最后形成文件以后,也请中组部一起参与意见,把南方电网定位为中央53家(编者注:即中央直接管理的53家国有重要骨干企业)当中的一家,干部任命也要到中组部来,广东省开始的时候是有点看法的,但是在大的形势下和顾大局的考虑下也同意了。

10年过去了,基本上按照方案进行了改组、建设,实现了向广东送电1000万千瓦,最后还超了。正好结合我国拉动内需的战略,营造了西电东送的声势,在完成西电东送任务上,南方电网做得很漂亮,让大家确实感受到了南方电网的作用。现在“两张网”的架构比较稳固了,但是后遗症也有,不是完全没有。

当时往广东送电还有其它的方案,有一些电力部门的老领导提出来,不是说四川消纳不了吗,能不能把四川电网和云贵电网联起来,云贵电网又和广东联起来,后来没有采纳这个意见,采用了川渝与华中相联的方案。原因和当地的地形有关系,都是高山、峡谷。第二个意见是把福建和广东联起来。从东南沿海来说,福建和广东都是经济比较开放、发达的地方,把这两个省的网联起来是顺理成章的事情,但是后来由于变成了国家电网和南方电网,迄今为止福建和广东还是没有联起来。在我没有退下来的时候,我极力想完成这个任务,但已经来不及了。从电网的规划来说,应该把这两个地方联起来,这也是留下的一个后遗症。

电监会借鉴了英国模式 李鹏提议电监会为正部级

中国的电力体制改革方案很大程度上参考了英国模式,成立电监会也是借鉴了英国做法。

电网在某一个特定区域内的垄断性实际上没有改变,现在还有很多人在谈这个问题,你再怎么分,在一个区域内还是自然垄断。因此如何做到公平交易,加强对自然垄断的监管是必须考虑的。发电侧形成了竞争关系,多种所有制都可以办电,发电厂把电卖给电网,电网是不是可以公平对待所有发电的企业,这里面的游戏规则需要有人来监管,所以有了电监会。

当时国家计委基础产业司具体负责这项工作,宋密任司长,他和王骏带队去英国调查,他们认为英国的模式挺好,而且也是厂网分开的,也是有电监会的,所以我们的电力体制改革更多地借鉴了英国的模式。

电力体制改革方案当时没写电监会的级别。曾培炎同志跟我商量,他认为定级别不是我们这个层级来说的,如果高层在审议时有明确意见我们照办就可以了。上报政治局讨论的电力体制改革方案审议稿中没有写电监会的级别。到了政治局讨论时,李鹏同志的意见是这个机构非常重要,应该给一个比较高的级别,正部级,其他同志未表示异议。

我们回来就修改了5号文件,写上了电监会为国务院直属的正部级事业单位。这个过程外面是不知道的。电监会,顾名思义就是要对电力行业的游戏规则进行监管。这是过去在政企不分的情况下,或者是在老电力部、老电力公司的情况下所没有的新事物。

电力体制改革方案确定后,执行时还是顺利的。一旦改革方案定了以后,氛围马上就变了,没有人再反对改革,电力公司内部变成了争资产的问题。原来的电力资产要分到五大公司去,哪个电站归你,哪个电站归我,好坏搭配等等,这时大家的注意力已经放到那儿去了,而不再是放到要不要分的问题上。电站哪个归你,哪个归我,花了很大的工夫,要做到公平。当时我坚持了一条,就是水电基本上按照一个流域给一个公司,不要再拆分。

比如说黄河上中游,就划给了中电投,而不是把黄河上的电站你一个我一个,刘家峡划给你,龙羊峡划给他,那就麻烦了。一个流域基本上是在一家公司,没有把流域里的电站再进行拆分,留了一些调峰水电站给电网公司,这个决定现在看来也是非常正确的。

中国电网是世界上最好的电网

现在有些人认为电力体制改革不彻底,甚至是失败的。我不赞成这样的看法。看问题要有历史唯物主义的视角。全世界上没有哪两个国家的电力体制管理模式是一模一样的。

法国电力至今依然是国有,而且还是厂网不分的。全部核电站都归法国电力管。日本跟中国也不太一样,它的每个区域都没有能源,不像中国一些地方有能源,一些地方没有能源。因此,日本的电力基本上是每个区域自求平衡。其他发展中国家就更没法和中国比了,例如印度有五个管能源的部门,缅甸还有两个电力部。

我们是“墙内开花墙外红”。我们内部有这样那样的不满,觉得不够理想,但别的国家从外部看我们的改革,看到中国飞速发展的电力事业,认为中国最成功。其他国家发生了若干次大停电,但是中国没有发生,中国整个网架结构是非常清晰的,没有出现很多国家的重复、混乱甚至带有安全隐患的情况。这是因为中国有市场经济和改革的动力,也有当年计划经济比较合理的规划因素在里面,我认为中国的电网在世界上是最好的电网。

不干这个事的人,可以坐而论道,当批评家非常容易当,因为既不负责任也不用实际操作,但是当你实际操作的时候,碰到的复杂问题比纸上谈兵难得多。

电力体制改革或者其他体制改革,说“百分之百是对的”肯定不可能,改革是个渐进的过程,一开始肯定有不完善的地方,还有值得进一步改革的地方,从这个层面上看,有批评的意见有利于不断深化改革。但是,衡量一个改革是否正确的标准,应看是否有利于生产力的发展。

电力体制改革十年是我国电力事业发展最快的十年,也创造了世界电力发展史上最快的发展速度。“十一五”期间,每年新增发电装机容量1亿千瓦,如果没有竞争机制,如果没有发动多家办电的积极性,可以达到这一点吗?这才是主流。如果今天不是10.5亿千瓦(编者注:2011年我国电力装机容量为10.5亿千瓦),而是8亿千瓦,那今天的经济总量就不是现在的状况了。从这个意义上说,我们的电力体制改革是为整个国家的经济腾飞做了重大的贡献。

5号文为何没定电改时间表

有一种观点认为,电力体制改革没有达到5号文件要求的市场化目标,原因是19号文(编者注:即2007年国务院颁布的《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》)和5号文都没有写出电改的时间和进度表。但我认为,之所以没有写出时间表是因为很难给出一个时间表;再者,我们改革的总体指导思想是“摸着石头过河”,先完成一步,在这个基础上,待时机成熟的时候再迈出第二步。

回想改革开放30多年来走过的路,如果当时不顾历史发展的阶段,一下子照搬西方国家的做法,那么改革很可能是失败的。改革是一个渐进的过程,是在大家认识的过程中逐渐深化的过程。铁路改革一搁置就是十年,还是电力体制改革迈出了步子好。如果改革一开始就完全按照现在的样子,把部委都撤销,可能改都改不成。

如果想改革一次都到位,可能社会的负担就比较大。只做政企分开、厂网分开,虽然老电力部的人有意见,但是还不会波及到下面去。如果再把输配电也分开,把主辅企业也分开,波及到的人就更广了。当时如果这些问题都搞清楚再去改的话,我估计两三年也改不动。

走一步总比不走要强,所以当时就先完成一个阶段性的任务,就是政企分开、厂网分开。而可能会引发更多反弹的问题,就留到以后适当的时机再去改。我们不希望在改革中产生过多的社会矛盾。

现在有些人在批评电力体制改革,他们应该从当时的历史背景看这个问题,那就比较好理解了。

电监会很难独立推进电改

有观点认为,电网在分离辅业方面滞后。我认为这不能怪电网。其实电网公司是愿意分离的。施工企业参差不齐,有一些很糟糕,电网公司也怕长期捂在自己手里面。包括已经离退休的劳保问题怎么解决?按道理电力公司分家了,不应该由电网公司一家来承担。但是现实情况就是这样。电网公司找过我多次,希望尽快地把辅业剥离出去。

为什么电力体制改革以后若干年都没有完成这件事?5号文件下达了以后,主要的任务目标达到了,大的格局已经形成了,这时候机构已经发生了很大的变化,曾培炎同志也从国家计委主任升任国务院副总理。他觉得这个任务我们已经完成了,人家都说发改委的权力太大,不能什么事都揽在发改委,就把继续推进电力体制改革的任务给了电监会,电改办也从发改委划转到电监会。

但是电监会一家来挑起改革的任务确实很困难,它是国务院直属的事业单位,一个事业单位去做这么大的动作,去进行主辅分开,或者是其他的改革,没有政府强有力的部门支持,它确实很为难。有几个部门绕不过去,一个是发改委,一个是国资委,电监会既没有干部任命权也没有资产划拨权,你叫人家怎么改?

主辅分开,电网公司是愿意的,但是分开以后交给谁?就是一个麻烦了。我最初的想法是施工企业也可以下放到各个地方自己找饭吃,相当于现在建筑公司一样,这是一种市场化改革的想法,但是这个方案的阻力是最大的。现在提出的是一个简单的操作办法,干脆把所有的辅业、施工企业再成立一个公司。

但我认为这种再成立一个公司的方法并不好。这个剥离方法简便易行,也满足了施工企业不愿下放到地方,或者完全独立、走市场化道路的意愿,主辅终于分离了,但这个主辅分离模式并不是理想的。发电公司本来可以利用他们充分竞争,搞个电厂招标,全国都来竞争,现在所有施工企业变成了一个总公司,竞争减弱了。但这个模式满足了舆论的需要,即如果是要走市场化,就应该让它自己独立,让它自己找饭吃。

能源法出台难在哪里?

国家电网公司后来收购许继集团、平高集团,我是不同意的,我没有签字,我也做过工作,我说你何必要这样做呢?这是和原来的电力改革思路厂网分开主辅分开相违背的。如果把平高集团和许继集团收购了,将来别的企业觉得你不公平了,这是你的亲儿子,别的是干儿子,即使你做得再公平,人家也会说你有亲有疏。但是他们一看我不批,就通过其他部委的途径批了。

最近还有一个有争论的特高压输电问题。最早在中央文件里提出特高压这个词的,并不是国家能源局,也不是发改委,不是国家电网公司,而是科技部牵头制定,国家发布的科技中长期规划。此外,还有两个国务院发布的文件中提到了特高压。我认为,现在再去论证该不该搞特高压已经有点本末倒置了。

如果对这些文件还有不同意见,那就是质疑国务院文件本身还有没有公信力的问题了。其实纠缠于这个问题,一点道理都没有。随着电网的出现,电压等级逐步提高,我不是说可以无限下去,你今天1000千伏,明天可以提到2000千伏,不是这个意思,是说技术上发生一些变化是完全可能的。

我觉得电力体制改革还是应该保持一种渐进的过程。比如像输配分离,既要和整个社会的进步、社会能够承受的能力相匹配,还要和其他的改革相匹配,比如说价格体系改革,价格体系不到位,输配怎么分开?而价格是归价格部门管,又不是国家能源局管。也有人问我,如果划给国家能源局行不行?我认为在目前的外部条件下也不行。每个部门都是为自己部门说话的,如果国家能源局来管这个价格,很可能偏向于能源企业,就认为应该涨价,替能源企业说话。

社会上还有人建议应制定能源法,使能源管理体制改革有法可依。国家能源办2007年发了一个征求意见稿,但至今一直推不下去。因为它涉及到方方面面。比如说修改电力法和煤炭法,这两个法都是在20多年前制定的,但是老电力法也有很多提法是正确的,可以继续保留下来。这一点非常重要。

现在究竟难在哪里?各部门就是想把自己部门的一些权力、一些诉求放在法律里,想把三定方案当中没有解决的问题通过法律来解决。我们不能用法律解决三定方案没有解决的问题,电监会跟能源局的关系没有扯清楚,靠电力法能扯清楚?这就为修改或制定法律增加了难度。

竞价上网试点为何终止

有专家认为,我国电力体制改革启动后,并未建立竞价上网的市场机制,市场化改革仍停在路上,目前电力体制非计划、非市场,最为糟糕。

实现竞价上网也是电力体制改革希望最终能做到的目标。其实1999—2001年,受1998年亚洲金融危机的影响,我国用电需求下降,一度有过供大于求的情况。

后来成为严重缺电省的浙江,当时也一度电力供应宽松,所以率先尝试了竞价上网。他们引进了国外的竞价上网的报价软件,结合浙江省的情况进行了修改,通过计算机自动比对,择优调度上网。我曾陪同领导同志去浙江省电力局参观过,我也向电力系统的其他单位介绍浙江的做法,试图推广。但亚洲金融危机的影响很快过去了,2002年起全国大部分地方又变得缺电了,浙江省尤为严重,竞价上网已难继续下去,自动消亡了。

电力体制改革之后,有的同志仍想推动此事,于是新成立的电监会把电力供应相对宽松的东北电网作为试点,推行竞价上网,由时任电监会副主席宋密同志主抓。但实施不久,包括电网公司和几大电力公司的同志纷纷反映问题,认为竞价上网时机还不成熟,条件还不具备,企业亏损,要求停止试点,我还接待过几家电力企业的领导来反映问题。不久这项试点也告终止。

总结我们尝试竞价上网的实践,这是需要一定条件的,电力供应相对宽松是先决条件,此外,还需要定价制度等的配套改革。前几年电力供应一直偏紧,通胀的威胁领导十分重视,煤电矛盾突出,尽快解决电力供应紧张成了主要矛盾,竞价上网一直难以实施。

现在社会上对电力体制改革的意见,有相当部分集中在价格改革上,大家把电价改革看作是电力体制改革的重要内容。但在政府管理架构的三定方案中,电价归国家发改委价格部门管,不归能源局,而电改办公室又移到了电监会,在发改委内部还有一个体改司,后来涉及电力体制改革的事务交由体改司牵头负责。但社会上和媒体一直以为能源局应统一对电力体制改革和电价定价制度改革负责,实际上能源局是无能为力的,在现有体制下在上述两个问题中最多是个配角。

尽管如此,我仍然认为,在总的改革开放大局下,电力体制改革迈出了历史性的步伐,开创了很好的局面。任何一个改革都不是理想化的,它都是随着历史的变迁在不断地进行调整、完善的,所以你不能拿后来的东西简单来衡量改革渐进过程中的一些做法对还是不对。电力体制改革能走到今天,这个局面是非常不容易的,接着往下走下去,不能空凭设想,应该立足现实。

铁路体制为什么没改?

我再讲一点改革的花絮,回到我说过的四个垄断行业:电力、民航、电信、铁路,前三个都改了,为什么只有铁路没有改?朱基总理在退休以前也曾把铁路体制改革提上了日程,那个时候是傅志寰当铁道部部长,已经在国务院汇报了一次,我也参加了这次汇报,铁道部拿出来的方案跟电力体制改革一样,叫做网运分离。实际上电力体制改革,铁路是想借鉴的。

当时碰到的问题和电力体制改革时一样,朱基总理是想把铁路网进一步拆分。他认为分成若干个网也是可以的,也提出过若干个设想,比如长江以北算一个,长江以南算一个,或者是按照铁路局来划分。但铁路部门强烈主张铁路网不能再拆分,要全国一个铁路网。那个时候那届政府任期将满,所以朱基总理说,不能所有的事情都在我这里做完,做不完的事留给下一届去做。就把铁路改革搁置了。拿铁路改革跟电力体制改革比,我觉得电力体制改革成就是非常大的。前不久,傅志寰来找我,问我对铁路体制改革有什么看法,我就讲,如果当年走网运分离的话,也不失为迈出了改革第一步。之所以讲这些题外话,是因为它跟电力体制改革非常相似。

评判电改5号文件成败的四条标准

一、世界上没有统一的电力体制模式,采用什么电力管理体制要根据各国的国情、发展阶段而选择,并且在发展过程中逐步调整完善。

西方资本主义国家采用的电力体制也是五花八门、各不相同。中国的电力体制究竟好不好?在世界上没有参照国。还是要根据中国国情和发展阶段走中国自己的道路。

二、衡量一个体制,一项改革正确与否的标准是什么?

别的国家采用什么体制不是我们衡量体制和改革正确与否的标准;在电力体制改革中,一张网还是几张网也不是电力体制改革正确与否的标准。衡量一个体制、一项改革正确与否的标准是看该体制和改革是否有利于生产力的发展,是否与该国的发展阶段相适应。而我们有些人习惯拿外国是怎么做的来批评我们的体制,尤其喜欢拿发达资本主义国家的体制为参照衡量我们的体制。但是美债、欧债危机的发生,美国东部大停电的事实告诉我们,资本主义制度并不是十全十美的。

三、电力体制改革十年来,特别是近五年来我国电力建设和技术进步空前。

近五年新增装机容量是前55年的总和。十年新增装机容量超过7亿千瓦,相当于一年一个英国的装机容量。水力发电五年新增装机容量是自1910年中国有水电以来95年装机容量的总和,2011年底水电装机容量总和达到2.3亿千瓦,居世界第一。新能源发电异军突起,中国的风力发电十年前在世界上还默默无闻,十年间装机容量达到6000万千瓦,崛起为世界第一风电大国。

十年过去了,物价上涨,但电力建设成本不升反而稳中有降。这十年中国的电力发展创造了中国电力建设史上前所未有的速度,也是世界电力建设史上前所未有的速度,电力没有拖国民经济发展的后腿,相反发展速度高于国民经济发展速度,保障了我国经济持续稳定快速发展,结束了长期困扰我国经济发展电力短缺的瓶颈制约。电力技术和电力装备也迅速赶上了世界先进水平。这十年,我国电力生产力得到了极大的解放和发展,我国的电力体制是适合我国现有发展阶段的模式,我们的体制比许多资本主义体制更具优越性。怎么能罔顾事实把我国的电力体制和改革说得一塌糊涂呢!

四、改革开放以来我国改革的一条成功经验是“摸着石头过河”,看准了的、成熟了的就改。一时看不准、尚不成熟的缓一缓待时机成熟了再改。

实践证明,我国的改革方法要比前苏联解体后采取的休克疗法和激进的私有化都要成功,也为世界所公认。改革没有终点,是与时俱进不断完善,与社会发展相适应的过程。我们现阶段还是社会主义初级阶段,我们需要的是改革和发展的弄潮儿,而不是在改革发展大潮旁指手划脚、纸上谈兵的观潮派。实干兴邦,空谈误国,我们要理直气壮地走中国特色的社会主义道路,面对别的国家的体制我们不必妄自菲薄。

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