近日，能源项目审批再迎政策红利：国家能源局对外发布《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》(以下简称《意见》)，提出要再砍掉一批投资审批事项，进一步减少国家层面能源项目核准。并提出要加快建立“三个清单”，划定政府与市场、企业、社会的权责边界，包括负面清单、权力清单、责任清单，用刚性的制度管权限权，接受社会监督。
在今年年初，国家发展改革委投资研究所副所长汪文祥在就国家取消“前置审批”接受记者采访表示，前置审批是2015年第一单审批制度改革，随后将会陆续迎来一大批审批权取消或下放。果然，能源行业最终等来了能源项目审批权继续下放的明确信号，著名能源经济学家林伯强在接受记者采访时表示，业内期待已久的能源项目行政审批负面清单模式也已经渐行渐近。
这些年，国家能源局已经下放的审批权
在诸多实施审批制度改革的领域中，能源项目因投资规模大、建设周期长，最具代表性。长久以来，能源行业存在“重审批、轻监管”的问题，审批链条长、环节多、权力集中饱受诟病。跑项目、拿“路条”成为能源企业不得不掌握的本领，为了跑项目，炼成“铜头、铁嘴、飞毛腿”的企业家在能源行业比比皆是。然而近两年来这一备受诟病的现象得到了解决。
2013年5月29日至今，按《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》要求，国家能源局共取消了14项行政审批项目，下放了2个行政审批项目至区域能源监管机构和省级能源监管部门，仍保留11项行政审批事项，其中行政许可审批8项，非行政许可审批3项。
根据公开资料统计发现，自2013年5月以来的几次行政审批项目调整中，被取消最多的是电力安全类的行政审批项目，共有6项，包括水电站大坝运行安全信息化验收和安全监测系统检查验收，电力行业信息系统安全保护、网络与信息安全应急预案审批，发电机组并网安全性评价，电力安全生产标准化达标评级审批，发电厂整体安全性评价审批，电力二次系统安全防护规范和方案审批。目前被保留的只有水电站大坝安全注册一项。
国家能源局还取消了3项限制市场化的行政审批项目，包括电力市场份额核定、跨区域电网输配电价审核和电力用户向发电企业直接购电试点。其中，审批电力用户向发电企业直接购电试点的依据，已在2013年8月20日被国家发展和改革委员会令第4号(决定废止和修改的规章和规范性文件目录)所废止。
而业务许可类下放了电力业务许可证核发到区域能源监管机构，并取消了发电机组进入及退出商业运营审核这项非行政许可审批;保留了2项行政审批项目，分别是电工进网作业许可证核发和承装(修、试)电力设施许可证核发。
规划类审批项目取消和保留了各2项，取消的是电力、煤炭、油气企业的发展建设规划和专项发展建设规划审批，重要商品年度计划审批：煤层气商品量分配计划两项;保留了省级能源发展规划审批，涉及全国布局、总量控制及跨省输送的区域性能源综合发展规划审批。
取消了抽水蓄能电站项目核准和投资非跨境、跨省(区、市)±400千伏及以上直流项目，非跨境、跨省(区、市)750千伏、1000千伏交流电网工程项目核准。同时其设立的依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设立的企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准也被修改。
“从审批权已经下放的项目来看，国家决定审批权是否下放有几个标准：首先，项目所属行业是否已经形成了竞争，是否还存在高度的垄断。其次，项目体量较小，对公共安全、经济发展的社会效益和生态效益影响较小。第三，产业发展相对成熟，不需要或将逐步告别国家定量规划和财政补贴。从这几个标准来看，小型水电站、燃气项目可能将列入审批权进一步下放的名单。”林伯强告诉中国经济导报记者。
为何能源项目审批权下放无法“一步到位”?
从以上分析不难看出，我国能源行业的项目审批难以一步到位，需要根据产业发展的实际逐步进行调整。
国家发展改革委价格监测中心研究员刘满平曾撰文指出，我国能源项目审批权无法一放到底、一步到位主要是由于我国能源行业中政府干预过多，行政性垄断突出。具体原因有四点：首先是传统观念和认识上存在误区。由于煤、电、油等能源产品涉及国计民生，牵涉面广，政府更多地将之当成福利产品和公共产品对待，认为能源市场是市场失灵的领域，应该由政府管制、国企垄断经营。其次，将能源安全重任过多地强调由国有企业承担，导致我国能源行业政企分离不够彻底，给政府行政权力滥用造成可乘之机。第三，尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务，笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性，政府对本应该完全放开、由市场竞争的业务或环节进行不当干预。第四，现行法律法规不够完善，对于政府滥用职权、发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施，缺乏对行政性垄断的法律规制。
由此看来，要想破除能源行业中的行政性垄断，避免政府过多干预，实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择，因为实行“负面清单”制度，实际上是在能源行业中划出一个“黑名单”，明确哪些方面不可为，外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入，“法无明文禁止即可为”。
国家发展改革委能源研究所相关专家告诉中国经济导报记者，“负面清单”模式不仅能够增大能源市场的透明度、开放度和自由度，增强外资或民营企业的投资信心与积极性，还能明确界定政府发挥作用的边界，减少行政过程中可能存在的权力滥用现象，将调控权真正归还给市场，把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里，实现政府向市场放权到位。
“负面清单”模式猜想：实现真正的投资自由化
当然，在能源行业实行市场准入“负面清单”制度是一个新生事物，不可能一下子解决业已存在的所有问题，还可能会遇到未曾预料到的问题和风险。
刘满平认为，要消除能源市场准入中的隐性壁垒。实行“负面清单”制度，意味着外资、国有、民营资本都有权进入没有明令禁止即“负面清单”之外的各个环节，但这并不意味着各类资本在能源行业真正实现公平竞争。例如，民营资本早已获准进入发电领域，但至今其影响力仍然非常有限。这诚然与民营资本自身实力有关系，但更与存在各类隐性壁垒密切相关，正是这些隐性壁垒，导致民营资本经常遇到“玻璃门”“弹簧门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进，实现真正的投资自由化，“负面清单”制度的作用难以真正发挥。
同时，受访专家认为，要树立正确的监管理念，建立有效的约束机制，加强“负面清单”制度实施的监管。首先，政府要树立正确的监管理念：负面清单内，政府的归政府，负面清单外，市场的归市场。负面清单外，应当以政府服务为主，为企业发展提供资源帮助，而不是以管理为主，政府要管住自己闲不住的手，不能想查就查、想查谁就查谁、想什么时候查就什么时候查。其次，政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管，更加注重过程性监管效率。最后，要加大后续监管力度，加强各部门的协同配合和必要的联合执法，提高综合监管能力和水平，确保“负面清单”制度实施取得实效。
