欢迎您访问国际能源网!
客服热线:400-8256-198 | 会员服务 | 广告服务 |

国际电力网

电力行业专业的门户网站
您当前的位置: 电力网 » 智能电网 » 智能电网观察 » 正文

国内能源项目审批权再下放 业内憧憬负面清单

国际电力网  来源:中国经济导报  作者:马芸菲  日期:2015-06-15

近日,能源项目审批再迎政策红利:国家能源局对外发布《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》(以下简称《意见》),提出要再砍掉一批投资审批事项,进一步减少国家层面能源项目核准。并提出要加快建立“三个清单”,划定政府与市场、企业、社会的权责边界,包括负面清单、权力清单、责任清单,用刚性的制度管权限权,接受社会监督。

在今年年初,国家发展改革委投资研究所副所长汪文祥在就国家取消“前置审批”接受记者采访表示,前置审批是2015年第一单审批制度改革,随后将会陆续迎来一大批审批权取消或下放。果然,能源行业最终等来了能源项目审批权继续下放的明确信号,著名能源经济学家林伯强在接受记者采访时表示,业内期待已久的能源项目行政审批负面清单模式也已经渐行渐近。

这些年,国家能源局已经下放的审批权

在诸多实施审批制度改革的领域中,能源项目因投资规模大、建设周期长,最具代表性。长久以来,能源行业存在“重审批、轻监管”的问题,审批链条长、环节多、权力集中饱受诟病。跑项目、拿“路条”成为能源企业不得不掌握的本领,为了跑项目,炼成“铜头、铁嘴、飞毛腿”的企业家在能源行业比比皆是。然而近两年来这一备受诟病的现象得到了解决。

2013年5月29日至今,按《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》要求,国家能源局共取消了14项行政审批项目,下放了2个行政审批项目至区域能源监管机构和省级能源监管部门,仍保留11项行政审批事项,其中行政许可审批8项,非行政许可审批3项。

根据公开资料统计发现,自2013年5月以来的几次行政审批项目调整中,被取消最多的是电力安全类的行政审批项目,共有6项,包括水电站大坝运行安全信息化验收和安全监测系统检查验收,电力行业信息系统安全保护、网络与信息安全应急预案审批,发电机组并网安全性评价,电力安全生产标准化达标评级审批,发电厂整体安全性评价审批,电力二次系统安全防护规范和方案审批。目前被保留的只有水电站大坝安全注册一项。

国家能源局还取消了3项限制市场化的行政审批项目,包括电力市场份额核定、跨区域电网输配电价审核和电力用户向发电企业直接购电试点。其中,审批电力用户向发电企业直接购电试点的依据,已在2013年8月20日被国家发展和改革委员会令第4号(决定废止和修改的规章和规范性文件目录)所废止。

而业务许可类下放了电力业务许可证核发到区域能源监管机构,并取消了发电机组进入及退出商业运营审核这项非行政许可审批;保留了2项行政审批项目,分别是电工进网作业许可证核发和承装(修、试)电力设施许可证核发。

规划类审批项目取消和保留了各2项,取消的是电力、煤炭、油气企业的发展建设规划和专项发展建设规划审批,重要商品年度计划审批:煤层气商品量分配计划两项;保留了省级能源发展规划审批,涉及全国布局、总量控制及跨省输送的区域性能源综合发展规划审批。

取消了抽水蓄能电站项目核准和投资非跨境、跨省(区、市)±400千伏及以上直流项目,非跨境、跨省(区、市)750千伏、1000千伏交流电网工程项目核准。同时其设立的依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设立的企业、事业单位、社会团体等投资建设的固定资产投资项目核准也被修改。

“从审批权已经下放的项目来看,国家决定审批权是否下放有几个标准:首先,项目所属行业是否已经形成了竞争,是否还存在高度的垄断。其次,项目体量较小,对公共安全、经济发展的社会效益和生态效益影响较小。第三,产业发展相对成熟,不需要或将逐步告别国家定量规划和财政补贴。从这几个标准来看,小型水电站、燃气项目可能将列入审批权进一步下放的名单。”林伯强告诉中国经济导报记者。

为何能源项目审批权下放无法“一步到位”?

从以上分析不难看出,我国能源行业的项目审批难以一步到位,需要根据产业发展的实际逐步进行调整。

国家发展改革委价格监测中心研究员刘满平曾撰文指出,我国能源项目审批权无法一放到底、一步到位主要是由于我国能源行业中政府干预过多,行政性垄断突出。具体原因有四点:首先是传统观念和认识上存在误区。由于煤、电、油等能源产品涉及国计民生,牵涉面广,政府更多地将之当成福利产品和公共产品对待,认为能源市场是市场失灵的领域,应该由政府管制、国企垄断经营。其次,将能源安全重任过多地强调由国有企业承担,导致我国能源行业政企分离不够彻底,给政府行政权力滥用造成可乘之机。第三,尚未科学界定能源产业链条中的竞争性业务和非竞争性业务,笼统地认为整个能源行业具有自然垄断性,政府对本应该完全放开、由市场竞争的业务或环节进行不当干预。第四,现行法律法规不够完善,对于政府滥用职权、发布垄断命令等行为缺乏必要的监督和惩治措施,缺乏对行政性垄断的法律规制。

由此看来,要想破除能源行业中的行政性垄断,避免政府过多干预,实行市场准入“负面清单”制度是个不错的选择,因为实行“负面清单”制度,实际上是在能源行业中划出一个“黑名单”,明确哪些方面不可为,外资或民营资本只要不触及这些底线即可进入,“法无明文禁止即可为”。

国家发展改革委能源研究所相关专家告诉中国经济导报记者,“负面清单”模式不仅能够增大能源市场的透明度、开放度和自由度,增强外资或民营企业的投资信心与积极性,还能明确界定政府发挥作用的边界,减少行政过程中可能存在的权力滥用现象,将调控权真正归还给市场,把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里,实现政府向市场放权到位。

“负面清单”模式猜想:实现真正的投资自由化

当然,在能源行业实行市场准入“负面清单”制度是一个新生事物,不可能一下子解决业已存在的所有问题,还可能会遇到未曾预料到的问题和风险。

刘满平认为,要消除能源市场准入中的隐性壁垒。实行“负面清单”制度,意味着外资、国有、民营资本都有权进入没有明令禁止即“负面清单”之外的各个环节,但这并不意味着各类资本在能源行业真正实现公平竞争。例如,民营资本早已获准进入发电领域,但至今其影响力仍然非常有限。这诚然与民营资本自身实力有关系,但更与存在各类隐性壁垒密切相关,正是这些隐性壁垒,导致民营资本经常遇到“玻璃门”“弹簧门”。如果没有项目核准、行政管理、公共财政、金融等配套改革的及时跟进,实现真正的投资自由化,“负面清单”制度的作用难以真正发挥。

同时,受访专家认为,要树立正确的监管理念,建立有效的约束机制,加强“负面清单”制度实施的监管。首先,政府要树立正确的监管理念:负面清单内,政府的归政府,负面清单外,市场的归市场。负面清单外,应当以政府服务为主,为企业发展提供资源帮助,而不是以管理为主,政府要管住自己闲不住的手,不能想查就查、想查谁就查谁、想什么时候查就什么时候查。其次,政府监管重心应从事前审批转向事中事后监管,更加注重过程性监管效率。最后,要加大后续监管力度,加强各部门的协同配合和必要的联合执法,提高综合监管能力和水平,确保“负面清单”制度实施取得实效。


国际能源网微信公众号二维码
搜索更多能源资讯